La convergenza regionale nelle politiche strutturali dell'Ue: un confronto tra Italia e Francia

abbiano o meno prodotto dei risultati positivi nei confronti delle 
regioni interessate, in quanto non risulta agevole isolare gli effetti da 
esse prodotti. Le valutazioni intermedie, elaborate dalla 
Commissione europea, mostrano comunque che molte regioni sono 
riuscite a recuperare quel gap economico e sociale che le separava 
dalle altre più ricche, come è accaduto per il Molise, che è riuscito a 
migliorare il proprio livello di produttività, tanto da uscire dall’area 
Obiettivo 1 per passare a quella transitoria (phasing out) che la 
guiderà verso l’Obiettivo 2; ma non si è sicuri che ciò sia dipeso 
dall’azione dei fondi strutturali. 
Il presente lavoro si ripropone di effettuare una valutazione di 
convergenza tra due regioni, quella italiana del Molise e quella 
francese di Poitou – Charentes, situata nell’Arco Atlantico, 
attraverso l’utilizzo di una serie di strumenti statistici indispensabili 
per valutare il processo evolutivo delle due realtà, partendo 
dall’assunto che esiste convergenza se tra più regioni quelle più 
povere crescono ad un tasso maggiore di quelle più ricche, 
recuperando quindi margini nei livelli della ricchezza. 
Il primo capitolo, rappresenta una sorta di introduzione 
all’affermazione dell’Unione europea, analizzata attraverso un breve 
percorso storico, dalla nascita fino agli anni attuali, tentando di dare 
2 
adito alla trattazione delle diverse correnti di pensiero che ne hanno 
permesso l’affermazione. Il punto di maggiore interesse, è tuttavia 
rappresentato dal ruolo che viene ricoperto dalle regioni in questo 
processo di sempre maggior integrazione tra gli stati membri. 
Verranno analizzati gli interventi promossi a livello centrale e quelli 
a livello locale, per tentare di cogliere l’importanza dei due differenti 
approcci. L’analisi introduttiva, viene fatta anche considerando il 
ruolo dei fattori all’interno dello sviluppo di una determinata 
regione, come ad esempio la tecnologia che, come si vedrà, 
costituisce un elemento di competitività in grado di favorire o meno 
una regione: il tutto in un’ottica di integrazione e coesione, che 
rappresentano da sempre gli obiettivi principali della Comunità 
europea. 
Il secondo capitolo, è dedicato interamente ai fondi strutturali ed 
ai programmi per la loro attuazione. Viene messa in luce la loro 
importanza, in qualità di strumenti atti a promuovere la 
redistribuzione delle risorse verso le aree bisognose di sostegno. 
Nella prima parte del capitolo, vengono passati in rassegna 
principali indicatori di una nazione (quali il pil, il tasso di 
occupazione e di disoccupazione o il diverso grado del commercio 
che le caratterizza), è la loro importanza in un’analisi economica e 
3 
i 
sociale a livello regionale. Successivamente il discorso si incentra sui 
fondi strutturali, effettuando una distinzione in base alla loro diversa 
destinazione (sviluppo regionale, pesca, agricoltura, sviluppo 
sociale) ed alla loro evoluzione nel tempo, dando una connotazione 
di estremo interesse, ai principi di gestione dei fondi, quali quello di 
suussidiarietà, concentrazione, addizionalità, partnership e 
programmazione. L’ultima parte del capitolo, si concentra invece 
sull’analisi comparata tra la programmazione 1994 – 1999 e quella 
2000 – 2006, attraverso l’enunciazione degli obiettivi prioritari 
previsti dalle rispettive normative vigenti. In seguito al periodo 1994 
– 1999, malgrado i benefici effetti derivanti dalle politiche 
strutturali, si avvertì l’esigenza di una netta e radicale riforma, che 
trovò ampia applicazione in “Agenda 2000”, che semplificò di fatto 
molte procedure, riducendo i tempi di applicazione degli interventi e, 
introducendo il periodo di programmazione 2000 – 2006, stabilì un 
nuovo modo di pianificare la politica economica e sociale dell’Ue. 
Con il terzo capitolo, attraverso una trattazione delle principali 
teorie sulla convergenza e sulla divergenza, si tenta di cogliere il 
significato del fenomeno oggetto del presente lavoro, per 
comprenderne appieno il peso che la moderna scienza economica 
suggerisce a riguardo. In effetti, il processo di avvicinamento di due 
4 
o più economie, venne trattato già a partire dagli anni cinquanta, 
periodo in cui vennero formulate le principali teorie sullo sviluppo 
economico e sulle cause che lo influenzano. Ma importanti sono 
anche quelle del decennio successivo, in cui gli effetti di causazione 
cumulativa sono alla base della maggior parte di esse ed in cui viene 
evidenziato se non altro l’importanza delle relazioni tra nazioni 
diverse ed anche e soprattutto tra regioni appartenenti a stati diversi. 
La parte centrale del capitolo, è stata impostata, sulla base dei metodi 
utilizzati per il calcolo della convergenza, considerando che la 
maggior parte delle analisi empiriche, si serve di siffatti criteri, quali 
quello della β convergenza oppure quello più immediato della σ 
convergenza. Nelle rilevazioni statistiche dei dati riferiti ad una 
regione, nonché nella successiva elaborazione, si deve tener in 
opportuno conto, del contributo fornito dai fattori geografici di 
localizzazione, in quanto essi contribuiscono ad influenzare l’effetto 
delle politiche economiche applicate (attraverso il principio 
dell’autocorrelazione spaziale). In seguito, l’analisi può rivelare che 
le politiche scelte siano state idonee a generare vantaggi positivi per 
una o più regioni oppure, nel caso di divergenza, che le politiche 
abbiano condotto le economie ad allontanarsi. 
5 
L’ultimo capitolo parte da una descrizione generale della 
situazione economica italiana, tramite l’utilizzo di dati ricavati dal 
rapporto annuale Svimez del 2003 e dalle banche dati dell’Istat, per 
porre in evidenza la situazione delle regioni del Mezzogiorno della 
Penisola in generale, per giungere al Molise, al fine di confrontarlo 
con la regione francese Poitou – Charentes, i cui dati sono stati 
ricavati dall’Insee (Institut nazionale de statistique et des études 
économiques). Il percorso si conclude infine con l’utilizzazione dei 
dati e delle teorie summenzionati, al fine di verificare il corretto 
impatto delle politiche comunitarie applicate alle due regioni, anche 
se le due sono difficili da confrontare, in quanto come già ricordato, 
il Molise si trova nel periodo di sostegno transitorio (phasing out) 
dell’Obiettivo 2, mentre la regione francese beneficia attualmente 
degli aiuti previsti per le regioni dell’Obiettivo 2 (ex 5b), il che sarà 
fonte inevitabilmente di distorsioni di valutazione dei dati 
disponibili. 
6 
CAPITOLO PRIMO 
L’UNIONE EUROPEA E LE POLITICHE REGIONALI 
1.1 L’UNIONE EUROPEA: ALCUNI CENNI SULLA SUA STORIA 
Il processo di integrazione tra gli stati appartenenti all’Europa, trova 
le sue origini già dal 1945
1
, anno in cui si udirono i primi segnali della 
volontà di cooperare. Tutto il mondo ed in particolar modo l’Europa 
sentiva la necessità di interagire per cercare di vincere quelle barriere di 
ordine economico, sociale e politico che l’ultima guerra aveva creato. 
Stava prendendo piede quindi la possibilità di un accordo che portò alla 
nascita di quella che oggi si chiama Ue
2
. 
Certamente, la prima idea di una possibile unione differisce 
enormemente da quella attuata praticamente in seguito, perché con il 
passare del tempo, sono cambiati gli obiettivi da perseguire: da una 
iniziale cooperazione che riguardasse solo l’aspetto economico, si è 
passati ad una vera e propria idea di collaborazione ed unione monetaria 
Bisogna premettere, che già da qualche anno prima, i capi dei principali stati europei, insieme 
agli Stati Uniti ed alla Gran Bretagna, si riunirono in una località del New Hampshire chiamata 
Bretton Hoods, al fine di restituire al sistema monetario europeo una propria valenza a livello 
mondiale 
2 
H. Church, 1994 
7 
1 
ed economica. Si deve poi aggiungere che le difficoltà insite 
nell’implementazione dei programmi comunitari, non furono di lieve 
portata, anzi sembravano tutt’altro che facili da applicare, in virtù delle 
differenti correnti di pensiero politiche e ideologiche che 
caratterizzavano quel periodo. Se poi a tutto questo si aggiunge il diffuso 
scetticismo che contraddistingueva possibilità di cooperare insieme per 
un obiettivo comune, il quadro generale risulta abbastanza chiaro da 
comprendere. Diverse erano le tendenze perché differenti erano anche le 
fazioni politiche presenti, che seguivano linee di condotta dissimili e 
basate su diversi principi; in linea di massima le posizioni relative alla 
possibilità di una unione, se pur allora molto semplice, ruotavano attorno 
a tre differenti impostazioni : 
•? Una prima tendenza, quella “confederalista”, prevedeva una serie di 
accordi fra gli stati per una cooperazione intensa e duratura pur lasciando 
intatte le sovranità nazionali
3
; 
•? La seconda corrente di pensiero nota come “federalista”, certamente 
più radicale, si basava sulla soppressione dei poteri delle nazioni ritenute 
le principali cause delle guerre e delle rivalità e quindi le principali 
Tra i principali fautori di questa corrente di pensiero si ricordano Winston Churchill e Charles 
de Gaulle 
8 
3 
responsabili della situazione di difficoltà che l’Europa stava 
attraversando
4
; 
•? La tendenza “funzionalista” invece era quella che più da vicino carpì 
l’essenza di una vera possibilità di cooperazione tra le nazioni, in quanto 
si basava sul fatto che un’unione europea poteva essere ottenuta solo ed 
esclusivamente attraverso un’integrazione settoriale, ovvero attraverso 
parziali cessioni di sovranità ad organismi sovranazionali, che dovevano 
per questo essere istituiti
5
. 
La valutazione comparata di queste diverse impostazioni ideologiche, 
portò all’affermazione di un concetto di primaria importanza: un’efficace 
e duratura azione in tal senso, poteva essere ottenuta soltanto delegando 
ad un organismo sovranazionale, parte delle competenze che fino ad 
allora erano state esclusivamente degli stati nazionali. L’impostazione 
più adatta a questi criteri era, come già anticipato, quella “funzionalista” 
che aveva anche il pregio di non essere troppo rivoluzionaria e quindi di 
passare almeno inizialmente agli occhi dei cittadini e dei conservatori, 
indifferente. 
4 
La teoria in esame presupponeva che venisse creata una confederazione di stati, in grado di 
vincere le barriere esistenti. Gli esponenti di maggior pregio sono: Altiero Spinelli, Henri 
Brugmans, Raymond Aron, Alexandre Marc 
5 
Proprio i fautori di questa corrente ideologica, Robert Schumann e Jean Monnet, daranno vita 
alla CECA, istituita successivamente 
9 
Il primo tentativo di arrivare ad una possibile collaborazione è dovuto 
alla Francia che doveva risolvere l’annoso problema della zona renana 
con la Germania, causa di continui disaccordi tra le due nazioni. Il 
problema era costituito essenzialmente dalla possibilità di un controllo 
delle risorse carbo-siderurgiche da parte di una delle due nazioni. La 
questione venne risolta proprio dalla Francia, inizialmente restia ad 
accettare intromissioni tedesche nello sfruttamento delle risorse, 
attraverso una comunicazione in cui si dava ampia disponibilità alla 
creazione di un organismo sovranazionale in grado di gestire le risorse e 
regolamentarle attraverso la comunione delle stesse. Nacque così il 18 
luglio 1951 la CECA (Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio) 
che entrò in vigore il 25 luglio dell’anno successivo ed al quale aderirono 
anche altri paesi tra cui, oltre alla Francia ed alla Germania, anche l’Italia 
ed i paesi del Benelux. Il trattato pose le basi per la creazione di un 
mercato comune se pur ancora limitato ad un settore come quello del 
carbone e dell’acciaio, ma in ogni caso creando un’istituzione 
sovranazionale in grado di conciliare diverse esigenze sotto una comune 
politica di azione; cosa molto significativa non solo per il mantenimento 
della pace in Europa e nel mondo, ma anche perché si stava affermando, 
un’istituzione che avrebbe cambiato il corso della storia. 
10 
Il passo successivo si basò essenzialmente sull’esperienza pregressa, 
avvalorato anche dal successo che la CECA ebbe nel conciliare diversi 
interessi. Il 25 marzo 1957 infatti, vennero firmati a Roma i due Trattati 
che istituivano rispettivamente la Comunità Economica Europea e la 
Comunità Europea dell’Energia Atomica
6
. La CEE forse più di ogni altro 
accordo, contribuì definitivamente a contrassegnare il cammino verso 
l’unione e la cooperazione tra le nazioni. Essa divenne allora lo 
strumento attraverso il quale gli stati membri potevano beneficiare dei 
positivi effetti degli accordi multilaterali stabiliti a livello comunitario. 
Gli obiettivi principali del nuovo accordo, riguardavano essenzialmente 
la possibilità di creare un mercato unico per tutte le merci, caratterizzato 
da libertà negli scambi, libero movimento di persone e capitali, attraverso 
l’eliminazione delle barriere doganali, l’istituzione di una tariffa esterna 
comune (TEC) che veniva applicata alle importazioni effettuate nel 
territorio della Comunità ed attraverso l’adozione di criteri che 
permettessero una maggiore competitività degli stati membri: il tutto in 
un’ottica di coesione. 
A questi elementi positivi della CEE si contrapponeva soprattutto il 
limitato raggio d’azione del trattato Euratom che regolamentava 
esclusivamente l’aspetto dell’energia nucleare. Tuttavia questo carattere 
I due Trattati istitutivi entrarono in vigore il 1 gennaio 1958 
11 
6 
non è da trascurare, in quanto la nuova forma di energia che stava 
maturando, necessitava di una regolamentazione, a causa della sua 
pericolosità connessa ai processi nucleari di fissione e scissione ed ai 
differenti approcci con cui ogni stato membro si poneva rispetto alla 
questione nucleare. 
Intanto il processo di integrazione degli stati europei continuava 
attraverso l’adozione di semplici regolamenti, attraverso i quali si 
cercava di raggiungere anche l’integrazione politica. Già dal 1967 ad 
esempio, si stava pensando di creare una tariffa doganale comune (TDC), 
i cui introiti sarebbero stati incassati dalla stessa Comunità dando così 
avvio al principio delle risorse proprie ed abolendo le tariffe doganali 
imposte dai singoli stati. Anche l’aprile del 1970 è considerata una tappa 
importante nella storia dell’Ue. I capi di stato dei paesi membri tennero 
un vertice all’Aja in cui stabilirono irreversibilmente il c. d. principio 
dell’ “acquis communautaire” ad indicare proprio l’inizio 
dell’indipendenza, anche economica della Comunità. Venne inoltre 
sancito anche dal punto di vista politico l’ampliamento dei poteri del 
Parlamento Europeo
7
, che ha un significato pregnante di importanza 
nell’affermazione della supremazia politica delle istituzioni comunitarie. 
Questi due traguardi sono molto importanti, proprio alla luce dell’ampliamento delle funzioni 
della Comunità, che vede nella delega a “tappe” il suo principale mezzo di acquisizione delle 
competenze di cui oggi essa può godere 
12 
7 
Intanto la Commissione aveva portato a termine gli accordi necessari per 
l’allargamento della Comunità, ai quali si aggiunsero il 22 gennaio 1972 
il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Danimarca e la 
Repubblica d’Irlanda. 
Anche gli altri organi della Comunità si stavano delineando e proprio 
nel 1974 con il vertice di Parigi, i capi di stato conferirono ulteriori 
poteri al Consiglio Europeo; l’anno seguente venne istituita la Corte dei 
Conti e venne ulteriormente allargata la competenza del Parlamento 
Europeo. Ma l’aspetto di gran lunga più importante in questo decennio, è 
rappresentato dall’istituzione del Sistema Monetario Europeo (SME), 
all’interno del quale si doveva ottenere la stabilità monetaria. 
Successivamente anche la Grecia , la Spagna ed il Portogallo 
presentarono la loro domanda di ammissione alla Comunità che venne 
accolta a scaglioni: la Grecia ne entrò a far parte il 1° gennaio 1981, 
mentre la Spagna ed il Portogallo il 1° gennaio 1986 a seguito della firma 
dei Trattati di Atene, Madrid e Lisbona. 
L’eccezionale sviluppo che ebbe la CEE in soli trentacinque anni di 
storia, è certamente qualcosa di molto positivo. Basti pensare che nel 
periodo considerato il numero iniziale di stati membri è raddoppiato. 
Preme in particolar modo ricordare come da un iniziale accordo settoriale 
(CECA), si sia giunti ad arrivare alla creazione di una vera e propria 
13 
unione che abbracciasse oltre agli aspetti economici, anche quelli sociali, 
politici, monetari e culturali, in un contesto sempre più proteso verso 
l’integrazione. 
1.1.1 I grandi cambiamenti della Comunità 
Un discorso a parte merita la fase successiva, che si può comprendere 
meglio considerando i due periodi in cui viene suddivisa; ormai le basi 
per una unione che abbracciasse non solo l’aspetto economico, ma anche 
quello sociale, politico, ed economico in particolar modo, esistevano ed 
erano saldamente radicate. 
Gli anni ottanta possono essere considerati gli anni della nascita 
dell’esigenza di riforme, che trovavano giustificazione grazie alle mutate 
condizioni socio-economiche intervenute ed anche a causa dei numerosi 
e spesso utili scossoni che l’Europa aveva subito. 
La svolta avvenne il 17 febbraio 1986, allorquando fu firmato a 
Lussemburgo l’Atto Unico Europeo, entrato poi in vigore il 1 luglio 
dell’anno successivo. Con l’Atto Unico i dodici membri della Comunità 
avevano convenuto di apportare numerose modifiche al Trattato 
Istitutivo, tra cui l’adozione di una politica estera comune in grado di 
apportare numerosi vantaggi nell’ampliamento e nel miglioramento dei 
14 
rapporti tra gli stati. Riforme di carattere economico e fiscale 
prevedevano poi la creazione di un mercato unico tra i diversi paesi 
membri. Certamente però la creazione dell’Unione europea era il 
risultato più ambizioso al quale si rivolgeva grande attenzione, ma che 
era forse l’idea più difficile da realizzare. La riforma mirava in primo 
luogo al miglioramento della situazione di indipendenza economica 
comunitaria, attraverso la riforma dei fondi strutturali, istituiti in passato. 
La firma dell’Atto Unico prevedeva inoltre il rispetto di tre importanti 
tappe. La prima doveva rafforzare la cooperazione ed il coordinamento 
delle politiche economiche e monetarie attraverso la stabilizzazione dello 
SME; la seconda era considerata come una sorta di fase transitoria, in cui 
si sarebbe dovuto assistere al consolidamento dei principi posti alla base 
dell’Atto Unico; l’ultima tappa prevedeva l’istituzione della moneta 
unica relativamente ai paesi membri della Comunità
8
. 
Se gli anni ottanta rappresentano il periodo dello studio delle riforme 
da applicare, il decennio successivo, rappresenta la fase in cui si diede 
pratica attuazione ai principi ipotizzati precedentemente. Il Consiglio 
Europeo palesò la volontà di trasformare la Comunità, che già aveva 
perso la sua impronta prettamente economica (cambiando la sua 
denominazione da Comunità Economica Europea in Comunità Europea), 
8 
F. Giavazzi, S. Micossi., M. Miller , 1992 
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