4
rappresenta in un mercato comune ispirato al modello di economia
mista
3
.
Tuttavia, dalla costituzione della Comunità economica europea,
fino ad oggi, il tema del ruolo dei servizi pubblici, in rapporto alla
costruzione dell’Europa, si è imposto progressivamente nel dibattito
europeo per diverse ragioni ed, in particolare, è stato trattato
regolarmente dal Consiglio Europeo, in maniera più sistematica a
partire dagli anni ’90
4
.
Con l’entrata in vigore, il 1 luglio 1987, dell’Atto Unico
Europeo, l’obbiettivo di creare un mercato interno ha fatto sì che il
processo di liberalizzazione, avviato già da qualche anno, investisse
anche i servizi pubblici. Ciò ha fatto emergere la necessità di
regolamentare a livello comunitario questi servizi, nonché di creare un
mercato specifico per le imprese che svolgono un servizio di interesse
generale.
Dal Trattato di Maastricht del 1992, le politiche adottate a
livello comunitario sono state rivolte anche a realizzare, oltre al
mercato interno, obbiettivi sociali come la coesione economica e
sociale, la protezione dei consumatori, la protezione dell’ambiente e lo
sviluppo delle reti transeuropee e un contributo significativo alla loro
esecuzione è stato riconosciuto proprio ai servizi di interesse generale.
Una volta raggiunta l’integrazione economica, il nuovo
obbiettivo, verso il quale le Istituzioni europee hanno iniziato a
rivolgere la loro attenzione, è stata la creazione di una Unione politica.
Alla realizzazione di tale scopo partecipano sia l’accentuarsi dei valori
di società, sia il rafforzamento del ruolo del cittadino nella costruzione
comunitaria; entrambi trovano nei servizi pubblici lo strumento più
idoneo.
3
In Stéphan Rodrigues “La nouvelle régulation des services publics en Europe”
TEC & DOC, Paris, 2002.
4
In occasione del Consiglio europeo di Cannes nel Giugno del 1995, di Madrid nel
Dicembre 1995, di Lisbona nel Marzo 2000, di Nizza nel Dicembre del 2000, di
Laeken nel Dicembre del 2001, di Barcellona nel Marzo 2002, di Bruxelles nel
Marzo 2003, Ottobre 2003, Marzo 2004, Marzo 2005.
5
Questo crescendo dell’importanza dei servizi di interesse
generale ha fatto sì che essi venissero inseriti prima nel Trattato di
Amsterdam all’art. 16
5
nella parte dei “Principi” e, in seguito, nella
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea
6
all’art. 36
7
.
In questo modo, è stato dato un riconoscimento ufficiale alla loro
rilevanza nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, al loro ruolo nel
promuovere la coesione sociale, economica e territoriale e alla loro
partecipazione al modello europeo di società; inoltre si impone
l’obbligo all’Unione e agli Stati membri di assicurane il loro
funzionamento.
Negli anni ‘90 anche la giurisdizione europea iniziò ad
occuparsi dei servizi di interesse economico generale, come
dimostrano le sentenze Corbeau
8
, Almelo
9
etc…, a causa di problemi
nell’interpretazione degli articoli del Trattato e affinché la
Commissione e il Tribunale di Primo Grado adottassero la stessa linea
di pensiero. Ma vedremo la giurisprudenza al riguardo nel capitolo
successivo.
5
Art. 16 “Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei
servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione,
nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la
Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del
campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi
funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro
compiti.”
6
La Carta è stata proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza, il 7
dicembre 2000.
7
Art. 36 “Accesso ai servizi di interesse economico generale: Al fine di promuovere
la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai
servizi di interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi
nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea”
8
Causa Corbeau C- 320/91, Racc. I-2533
9
Causa commune d’Almelo C-393/92, Racc. I-1447
6
1.2 Terminologia
Prima di entrare nel merito dell’analisi è necessario precisare
alcuni concetti chiave per evitare che confusioni sul piano semantico e
l’influenza delle diverse tradizioni degli Stati membri determinino
delle interpretazioni errate.
Infatti, uno dei principali problemi in questo campo è
rappresentato proprio dalla differente terminologia utilizzata per
definire determinate nozioni giuridiche. Accade ed è accaduto spesso
che gli Stati membri associno concetti giuridici diversi per uno stesso
termine oppure ad uno stesso concetto giuridico diano definizioni
diverse.
Ciò è facilmente riscontrabile nelle versioni originali nelle
diverse lingue dei trattati comunitari. Questo è esattamente il caso
della traduzione del concetto di “pubblico servizio”. Il riferimento alla
nozione di “pubblico servizio” nell’art. 73 (ex art. 77 CE) del Trattato
di Roma è tradotto rispettivamente: nella versione tedesca dai termini
“öffentlicher Dienst”; nella versione inglese da “public service”; nella
versione spagnola da “servicio público”; nella versione francese da
“service public”. Tali traduzioni, anche se ufficiali, in particolare per
quanto riguarda quella tedesca e quella inglese, non rendono conto
delle stesse realtà o delle stesse dottrine giuridiche. Per di più, le
traduzioni variano secondo la fonte linguistica di riferimento, come
dimostrato dai dizionari giuridici. Eccetto la traduzione spagnola, che
sembra definitivamente acquisita, le altre non sembrano essere state
fissate.
Ad esempio, il Dizionario giuridico ed economico
tedesco-francese di Michel Doucet
10
preferisce tradurre “service
public” con “öffentliche Einrichtung” e non con “öffentlicher Dienst”
che designerebbe più specificamente, secondo la stessa fonte, la
funzione pubblica. Allo stesso modo, i dizionari giuridici inglesi
propongono a fianco del termine “public service” quello di “public
utility”, a volte tradotti anche come “servizi di utilità pubblica”.
10
Cfr. Stéphan Rodrigues, nota 3
7
Oltre ai termini, gli stessi grandi sistemi giuridici in vigore
all’interno dell’Unione Europea influiscono sulla possibilità da parte
di ciascun Stato membro di recepire, più o meno facilmente, la
nozione di servizio pubblico nel proprio diritto positivo.
Vi sono da un lato i Paesi in cui prevale il diritto romano e
quindi la norma scritta, la promulgazione di codici e di principi
generali, che ha favorito l’emergere della nozione di pubblico servizio.
Dall’altro, invece, il carattere consuetudinario e non codificato dei
Paesi dove è presente il “Common Law” non sembra molto propizio
allo sviluppo di una teoria strutturata del pubblico servizio.
Ciò è frutto di una evoluzione sul piano storico, economico,
culturale e politico, diversa da Stato a Stato e che determina una
concezione originale di pubblico servizio, propria di ciascuno di essi.
Due casi esemplificativi sono la Francia - dove il servizio
pubblico ha avuto da sempre un ruolo forte, considerato come un vero
e proprio diritto sociale e civile irrinunciabile e intangibile, che viene
menzionato dalla Costituzione nella parte dei diritti fondamentali di
portata generale - e la Germania, dove invece l’idea di servizio
pubblico non ha lo stesso peso; qui la Legge Fondamentale si limita a
garantire i diritti fondamentali dell’uomo e del cittadino classici senza
fare esplicita menzione dei diritti sociali.
Essendo, dunque, i sistemi giuridici molto diversi tra loro, è
necessario trovare una corrispondenza, la più vicina possibile, tra la
terminologia linguistica e i concetti giuridici. Negli anni i sistemi
giuridici nazionali hanno conosciuto un processo di avvicinamento e
di convergenza, accentuato e cristallizzato dal diritto comunitario.
La Commissione ha dato una definizione ufficiale dei diversi
concetti riguardanti i servizi di interesse generale nella sua
Comunicazione del 1996
11
“I servizi di interesse generale in Europa”.
Questa comunicazione, aggiornata nell’anno 2000
12
, costituisce un
documento cardine, un punto di riferimento per tutti coloro che, dalle
istituzioni comunitarie a quelle statali, si trovano a doversi confrontare
con i servizi di interesse generale.
11
C 281 del 26 settembre 1996.
12
C 17 del 19 gennaio 2001.
8
I termini ricorrenti la cui specificazione è di particolare
rilevanza sono: Servizio di interesse generale, Servizio di interesse
economico generale, Servizio pubblico, Servizio universale e si
potrebbe aggiungere a questo elenco, per una maggiore completezza
della materia, anche “Obblighi di servizio pubblico” nonché “Impresa
pubblica”.
13
L’espressione “Servizi di interesse generale” riguarda quei
servizi, forniti dietro retribuzione o meno, considerati di interesse
generale dalle autorità pubbliche e soggetti quindi a specifici obblighi
inerenti il pubblico servizio. Questa espressione non è presente nel
Trattato, ma è derivata dalla prassi comunitaria, dall’espressione
“servizi di interesse economico generale”, che invece è menzionata
dallo stesso.
Quest’ultima, l’espressione di “Servizi di interesse economico
generale” è utilizzata nel trattato agli artt. 16 e 86,2 CE e designa i
servizi di natura economica, forniti dietro retribuzione i quali, in virtù
dell’interesse generale delle missioni che questi assolvono, sono
assoggettati dagli Stati membri a specifici obblighi di servizio
pubblico. Questo concetto di servizi di interesse economico generale
riguarda in particolare alcuni servizi forniti dalle grandi industrie di
rete quali i trasporti, i servizi postali, l’energia (elettricità, gas…) e le
comunicazioni. Tuttavia, il termine si estende anche a qualsiasi altra
attività economica purché soggetta ad obblighi di servizio pubblico.
Un pericolo sempre incombente e al quale bisogna prestare
particolare attenzione è la possibilità che l’espressione “servizio di
interesse generale” e “servizio di interesse economico generale”
vengano confusi con una precisa accezione del termine “servizio
pubblico”. Quest’ultimo, infatti, può avere significati diversi, creando
così possibilità di errore. In alcuni casi si riferisce al fatto che un
servizio è offerto alla collettività; in altri ad un servizio al quale è stato
attribuito un ruolo specifico nell’interesse pubblico e, in altri ancora si
13
E’importante capire che cosa è un obbligo di servizio pubblico e impresa
pubblica. Il libro verde sui servizi di interesse generale inserisce questi termini,
determinanti per la regolamentazione della materia.
9
riferisce alla proprietà o allo status dell’ente che presta il servizio.
La confusione, spesso, si genera proprio fra i termini “servizio
pubblico” e “settore pubblico”, riferendosi quest’ultimo a tutte le
amministrazioni e a tutte le imprese controllate da autorità pubbliche.
Il concetto di “Servizio Universale”, sviluppato dalle
Istituzioni comunitarie, indica l’insieme delle esigenze d’interesse
generale cui dovrebbero essere assoggettate, nell’intera Comunità,
attività come ad esempio le telecomunicazioni e le poste. Gli obblighi
che ne discendono sono finalizzati a garantire:
- la fornitura del servizio ovunque, anche nelle aree
geografiche meno redditizie
- l’accesso di tutti a determinate prestazioni essenziali,
- di qualità e
- a prezzi abbordabili.
Nell’ambito dei servizi di interesse economico generale, altri
punti chiave, la cui specificazione risulta essere necessaria, sono
l’espressione “Obblighi di servizio pubblico” e il concetto di “Impresa
pubblica”.
L’espressione “Obblighi di servizio pubblico” si riferisce a
quesiti specifici imposti dalle autorità pubbliche al fornitore del
servizio per garantire il conseguimento di alcuni obbiettivi di interesse
per la collettività. Tali obblighi possono essere dettati sia a livello
comunitario che nazionale o regionale.
L’espressione “Impresa pubblica”, infine, è utilizzata per
definire la proprietà di chi presta il servizio. Al riguardo il trattato
impone una rigorosa neutralità che rende irrilevante ai sensi del diritto
comunitario il fatto che i fornitori di servizi di interesse generale siano
soggetti pubblici o privati; essi hanno gli stessi diritti e sono sottoposti
agli stessi obblighi.
10
I Servizi di interesse generale di natura economica, e in
particolare delle grandi industrie di rete, costituiscono il campo di
indagine della presente tesi. Industrie che hanno una chiara
dimensione comunitaria e che sottendono lo sviluppo di un concetto
europeo di servizio di interesse economico generale
14
.
14
Con riguardo alle reti transeuropee, è stato dedicato loro, il titolo XV del Trattato,
nel quale vengono esplicitate la loro duplice finalità che sono quella di migliorare il
buon funzionamento del mercato interno e di rafforzare la coesione sociale,
economica e territoriale.
11
1.3 Principi ed obblighi
I Servizi di interesse economico generale, in primis, devono
rispondere ai bisogni dei consumatori e alle necessità delle imprese, in
particolare delle Piccole e Medie Imprese, in quanto essi
rappresentano i principali utenti dei Servizi di interesse generale.
Queste esigenze hanno contribuito a modellare e a definire i
principi che regolano tali servizi.
Al momento attuale risulta difficile elaborare una definizione
europea del contenuto dei servizi di interesse generale; tuttavia vi sono
delle caratteristiche in comune nella normativa europea che lasciano
presupporre la possibilità in futuro di definire un concetto comunitario
di Servizio di interesse economico generale, come il servizio
universale, la continuità, la qualità del servizio, l’accessibilità delle
tariffe. Esse individuano principi, valori ed obbiettivi comunitari che,
trasformate in obblighi nelle rispettive normative, perseguono finalità
di efficienza economica, di coesione sociale e territoriale e di
sicurezza per tutti i cittadini. Ciascuno Stato può integrare tali doveri
con altri obblighi più specifici a seconda del settore interessato.
Vediamo quindi i fondamenti della nozione di Servizio di
interesse economico generale.
Presupposto essenziale è il concetto di servizio universale, già
descritto sopra, il quale stabilisce il diritto di ogni cittadino di
accedere a taluni servizi considerati essenziali e impone l’obbligo alle
industrie di fornire un servizio definito a condizioni specificate, che
includono fra l’altro una copertura totale del territorio.
Si tratta di un concetto dinamico e flessibile. Dinamico in
quanto tiene conto degli sviluppi politici, sociali, economici e
tecnologici e consente, ove necessario, di adeguare i requisiti del
servizio di interesse economico generale all’evoluzione delle esigenze
collettive degli utenti. Flessibile, invece, perché i principi generali
vengono sì stabiliti a livello comunitario, ma la loro attuazione viene
lasciata agli Stati membri consentendo così di prendere in
considerazione le differenti tradizioni e le specifiche circostanze
12
nazionali o regionali. Tale concetto, inoltre, riveste un ruolo centrale
nella regolamentazione dei servizi durante le diverse fasi di
liberalizzazione di apertura al mercato degli stessi.
Un secondo principio, quello della continuità, prevede
l’obbligo per l’impresa fornitrice di garantire l’erogazione del servizio
senza interruzione. Questo requisito non è obbligatorio per tutti i
Servizi di interesse generale, ma viene specificato dalla normativa del
settore, la quale autorizza gli Stati membri ad imporre un simile
obbligo, compatibilmente con il diritto di sciopero dei lavoratori e nel
rispetto delle normative nazionali.
Per quanto riguarda la qualità del servizio, spetta agli Stati
membri, mediante le autorità pubbliche, stabilire, applicare e
monitorare i livelli di qualità per i Servizi di interesse generale, anche
se in certi casi la normativa comunitaria stabilisce già alcuni parametri.
L’accessibilità delle tariffe, invece, è un principio la cui
applicazione è essenziale per il raggiungimento della coesione
economica e sociale negli Stati membri. I criteri per la determinazione
dei prezzi sono stabiliti dagli Stati membri stessi, prendendo in debita
considerazione le esigenze e le capacità di gruppi vulnerabili ed
emarginati. Dopo aver stabilito un livello accessibile, essi devono
garantire che tale livello sia effettivamente offerto, mettendo in atto un
meccanismo di controllo dei prezzi (prezzi massimi, media
geografica) e/o distribuendo sussidi alle persone interessate.
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