La Finlandia e l'Unione europea. I rapporti tra il governo locale e le istituzioni comunitarie.

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La mia tesi fa riferimento alle possibilità e alle sfide che si offrono ai governi 
locali europei nell'ambito dello sviluppo della politica regionale europea.  
Uno degli obiettivi primari dell'UE è la coesione economica e sociale, per il 
raggiungimento della quale è importante anche e soprattutto il livellamento delle 
differenze di sviluppo fra le varie regioni dell'Unione, fine ultimo della politica 
regionale europea.  
Nel primo capitolo ho tratteggiato lo sviluppo degli interventi comunitari in 
materia regionale attraverso gli anni 60, 70 e 80, fino ai recenti accordi raggiunti 
ad Edimburgo ed ad Amsterdam. Ho messo particolarmente in risalto come, per 
far si che questa politica raggiunga efficacemente i suoi scopi, sia essenziale la 
collaborazione con i vari livelli di governo subnazionale, per assicurarsi 
l'accurata redazione dei progetti e la loro successiva implementazione (cap. II). 
In questo ambito i governi subnazionali dei pesi nordici (sia a livello locale che 
regionale) sono molto preparati per interagire con successo con le istituzioni 
comunitarie, dato il grado minore o maggiore di autonomia che vantano, 
appartenendo a stati centralizzati ma profondamente democratici; ciò li fa 
essere buoni partners con cui Bruxelles può dialogare.  
Ho esaminato in particolare il caso della Finlandia, partendo da un punto di 
vista generale, ossia come nel nord Europa vengono affrontate le tematiche 
regionali (cap. III), passando poi a tratteggiare un profilo della struttura politica-
amministrativa subnazionale finnica (cap. IV).  
Questo paese presenta alcune particolarità. Prima di tutto è da notare come 
non esista un livello di governo regionale. Intendo "governo regionale" come 
una struttura politica di rappresentanza a livello intermedio. In Finlandia solo le 
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municipalità contemplano l'elezione diretta dei rappresentanti da parte dei 
cittadini, mentre gli organi chiamati Makunnat (paragonabili alle nostre regioni) 
sono enti amministrativi che si occupano fra l'altro di politica regionale (come 
verrà meglio spiegato nel cap. IV).   
Altra caratteristica peculiare della nazione finlandese concerne proprio la 
politica regionale nazionale, ed è la pluralità di organi che intervengono in 
materia; enti le cui competenze finiscono inevitabilmente per accavallarsi. Lo 
stesso accade per la redazione e l'applicazione dei progetti comunitari. 
Nonostante questi e altri problemi (cap. VII) il bilancio dei primi due anni di 
interventi europei è sostanzialmente positivo, forse anche grazie alla collaudata 
esperienza di questi organi subnazionali alla gestione delle problematiche 
regionali. 
I governi subnazionali finlandesi hanno ovviamente, come tutti gli altri organismi 
analoghi nei diversi Stati membri, interesse nel procurarsi il maggior numero di 
fondi disponibili da Bruxelles, anche se questo interesse non si esaurisce qui di 
certo. Molteplici sono infatti le direttive europee che vedono coinvolti i governi 
locali nell'applicazione, e svariati sono gli effetti di tali direttive che vanno ad 
interessarli. Due sono modi attraverso i quali questi governi subnazionali 
possono adire le istituzioni comunitarie: la via nazionale e quella della 
rappresentanza diretta a Bruxelles.  
Nel capitolo VI ho scritto di come i governi subnazionali influenzino il processo 
di policy-making comunitario agendo a livello di Parlamento e Governo 
finlandese, tentando attraverso il loro organo di rappresentanza nazionale 
(l'Associazione Finlandese delle Autorità Locali e Regionali – A.F.A.L.R.), di far 
 4
presente le esigenze locali nel momento di decidere quale sarà la linea che lo 
Stato finlandese terrà nei confronti dell'UE.  
Nel cap. VII ho presentato invece le varie rappresentanze locali e regionali 
finlandesi a Bruxelles. Esse operano  attraverso: i vari gruppi non ufficiali di 
rappresentanza regionale, l'organo ufficiale delle regioni e delle comunità locali 
(il Comitato delle Regioni),  qualche ufficio di lobby aperto direttamente nella 
capitale europea. Questi uffici sono poco numerosi se si confrontano con quelli 
di altri Stati membri come la Francia, ma come si vedrà in dettaglio nel capitolo 
VII, la rappresentanza diretta è soprattutto affidata all'ufficio di Bruxelles 
dell'A.F.A.L.R., contando sia sulle sue maggiori risorse economiche sia sul più 
forte peso politico che le municipalità e regioni finlandesi sanno esprimere unite 
attraverso un organo comune.         
Un'ultima particolarità che ho rilevato, della Finlandia e delle nazioni nordiche, 
in tema di sviluppo regionale, è che se si parla di governi subnazionali e di 
politica regionale non si può far a meno di accennare anche ai legami che  essi 
hanno con gli altri governi locali e regionali delle nazioni adiacenti. Nell'area  è 
infatti particolarmente sviluppato un grande senso appartenenza al gruppo dei 
paesi nordici, che accoglie non solo le repubbliche scandinave, ma che è 
allargato fino all'Islanda e alla Groenlandia, e anche ai territori contigui dei tre 
paesi Baltici e di alcune zone situate in territorio russo (Karelia e dintorni di S. 
Pietroburgo). Per ragioni storiche infatti queste sono sempre state aree di 
grandi contatti commerciali e umani, certamente favoriti da una certa 
omogeneità culturale, e dopo la caduta dell'Impero Sovietico le frontiere si sono 
riaperte per un nuovo flusso di scambi. Contemporaneamente, questi territori 
presentano peculiarità e problemi di particolare carattere ambientale che solo 
 5
una stretta collaborazione fra loro può riuscire a risolvere. Nel capitolo VIII ho 
presentato per prima cosa i vari organi che riuniscono rappresentanze regionali 
e locali di diversi paesi, interessate a favorire un comune e sostenibile sviluppo 
nei territori del nord del mondo e, in secondo luogo, i progetti transnazionali, 
interregionali e transfrontalieri che riguardano più specificatamente la Penisola 
Scandinava e i territori adiacenti. Progetti che oltre ai fondi nazionali, ricevono 
anche finanziamenti nell'ambito del programma comunitario INTERREG.  
Sono convinta che, in materia di sviluppo regionale, l'approccio degli Stati 
membri del nord Europa debba essere esaminato sotto tutti questi aspetti che 
contribuiscono a chiarire il punto di vista nordico e il carattere dei loro interventi 
nei confronti di questa problematica. Da qui possono venire interessanti 
suggerimenti e nuovi spunti di collaborazione fra UE e stati scandinavi.  
             
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I - LA POLITICA REGIONALE EUROPEA 
 
1 - DALLA NASCITA AL TRATTATO DI MAASTRICHT 
 
Nel 1988 l’allora presidente della Commissione Jaques Delors usò per la prima 
volta un concetto destinato a diventare molto famoso nelle stanze della politica 
europea: quello di “Europa delle Regioni”. Le istituzioni europee si prendevano 
ufficialmente carico anche dei numerosi problemi che affliggevano lo sviluppo 
delle diverse entità territoriali che esistevano nel corpo degli Stati membri. Negli 
anni 80 che la politica regionale europea è balzata per così dire agli “onori delle 
cronache”, ma già fin dal tempo della fondazione delle Comunità Europee è 
possibile comunque trovare un interesse dei governi per il problema di un 
omogeneo sviluppo territoriale. Nel Trattato di Roma del 25 marzo 1957, anche 
se non esiste uno speciale capitolo riferito alla politica regionale, vi possiamo 
trovare “implicite ed esplicite referenze”
2
. Nel preambolo infatti gli stati fondatori 
si dicono “Solleciti di rafforzare l’unità delle loro economie e di assicurarne lo 
sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni e il ritardo di 
quelle meno favorite”, mentre l’articolo 2 che delinea la missione della Comunità 
recita: “La Comunità ha il compito di promuovere…uno sviluppo armonioso ed 
equilibrato delle attività economiche, una crescita sostenibile, non inflazionistica 
e che rispetti l’ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati 
economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il 
miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e 
sociale e la solidarietà tra gli Stati membri.”. Successivamente abbiamo sia 
articoli che riferendosi ad adattamenti strutturali nella politica agricola, sociale e 
dei trasporti (articoli: 39 par. 2a, 42a, 49d e 75 par.3), rimandano alle 
 7
preoccupazioni per le disparità regionali, sia altri (articoli 80 par.2, 82, 92 par. 
3a e c, 93 par. 2c) che si  riferiscono più specificatamente ad aree con 
particolari problemi
3
. In ragione di questo veniva creato il Fondo Sociale 
Europeo, il primo fondo strutturale consacrato ad alleviare le condizioni dei 
disoccupati negli Stati membri.  
Erano però solo cenni, una politica relativa solo ed esclusivamente al “problema 
regionale” era ancora lungi a venire. Essa si è venuta a formare infatti “passo 
dopo passo” a vari livelli, come effetto delle pressioni “dall’alto” e “dal basso”. 
Da una parte le istituzioni comunitarie che prendevano sempre di più atto delle 
disparità regionali e  si rendevano conto che senza un diretto coinvolgimento a 
livello locale il gap tra regioni ricche e povere sarebbe aumentato, e l’impatto di 
certe politiche comunitarie sarebbe stato impossibile; dall’altro gli stessi Stati 
membri  che sviluppavano proprie politiche regionali. Nelle stanze della politica 
europea il dilemma da risolvere era sempre più spesso quello della 
“convergenza”. 
1.1 - I PRIMI PASSI 
Negli anni 60 cominciano le prime iniziative. Nel 1961 a Bruxelles la 
“Conferénce sur les économies règionales” pone per la prima volta l’accento 
sulle serie disparità regionali a livello europeo; successivamente nel 1964 si 
assiste alla pubblicazione del documento “Rapports des groupes d’expertes sur 
la politique règionale dans la CEE” che tratta di tre argomenti: gli obiettivi della 
politica regionale, l’adattamento delle regioni in difficoltà, gli strumenti della 
politica regionale. Nel 1965 la Commissione presenta al Consiglio il suo primo 
rapporto sulla politica regionale in cui si auspicava la necessità di azioni 
 8
coordinate con le autorità locali, attraverso la creazione di programmi di 
sviluppo regionali. Finalmente nel 1968 viene creata la Direzione Generale per 
le politiche regionali (DGVI)
4
. 
Fino agli anni 70 non erano ancora comunque stati fatti significativi passi avanti. 
Ma da quel momento fattori politici ed economici rilanciarono il dibattito sul 
problema di un corretto sviluppo regionale. Nel 1971 viene infatti pubblicato il 
Rapporto Werner. Il dibattito che ne seguì suggerì che l’esistenza di severe 
disuguaglianze avrebbe pregiudicato la riuscita della piena Unione Monetaria 
che veniva auspicata dal Rapporto. Anche se il piano venne poi accantonato il 
progetto di un'unione economica e monetaria andava avanti e l’esistenza di 
gravi disparità regionali soprattutto nei paesi di nuova adesione, Inghilterra e 
l’Irlanda nel 72, era incompatibile con tale concetto. Il primo intervento della 
Comunità in materia di coordinamento d'aiuto finanziario fu il regolamento del 
Consiglio del 20 ottobre 1971.  
Nel 1973 il Rapporto Thompson concernente i problemi regionali in una 
Comunità allargata raccomandò ancora una volta la coordinazione delle 
politiche regionali europee e quelle degli Stati membri. Solo due anni dopo la 
Commissione presentò al Consiglio la proposta per la creazione di un fondo per 
lo sviluppo regionale
5
. La fase delle negoziazioni fu molto difficile, con da una 
parte i tre maggiori beneficiari Inghilterra, Irlanda e Italia, e dall’altra le 
resistenze del maggiore contribuente: la RFT. E’ nel summit di Parigi del 
dicembre 1974 che viene raggiunta una decisione. Il Fondo Europeo di 
Sviluppo Regionale sarebbe diventato operativo nel 1975 e avrebbe coperto un 
periodo di prova di  tre anni. La Commissione, come stabilito nel regolamento 
del fondo, avrebbe dovuto presentare al Consiglio nel corso del 1977 proposte 
 9
concernenti il futuro della politica regionale. A seguito di una decisione del 
Consiglio del 6 febbraio 1979 la preparazione di questo rapporto divenne 
periodica. Consisteva in un’analisi dello sviluppo socio-economico delle regioni 
della Comunità e conteneva inoltre proposte di linee guida e priorità al Consiglio 
sulla base dei dati presentati (Trattato CE art. 130b)
6
.  
Tra il 1975 e il 1984 i finanziamenti agli Stati membri furono circa 11.537 milioni 
di ECU. Nel 1984 il budget a disposizione del FESR ammontava a 2.320 milioni 
di ECU
7
. Era un budget piuttosto ridotto, solo l’8% dell’ammontare di quello 
comunitario, e di conseguenza non contribuiva significativamente alla 
maggioranza dei  progetti  iniziati. Quello del bilancio non era in ogni caso 
l’unico problema. Non meno del 98% dei fondi veniva incanalato in progetti 
individuali  mentre solo il 2% veniva usato per progetti di sviluppo generali. 
“C’era il sospetto che gli Stati membri stessero usando i fondi come contributo 
ai propri bilanci nazionali invece che usarli per progetti regionali addizionali”
8
. 
Ciò era causato dal fatto che le aree da sviluppare erano in ogni caso designate 
dagli Stati membri. Fu solo con l’apporto di successive riforme che si 
raggiunsero finalmente due scopi: incrementare l’ammontare delle risorse, e far 
inclinare la bilancia delle responsabilità in materia di sviluppo  dagli stati alla 
Commissione e alle autorità locali. Nuovi fattori economici rendevano 
indispensabile infatti una riforma della politica regionale. 
 1.2 - LA STRADA VERSO IL 1988 
 La deindustrializzazione stava colpendo severamente zone che erano state il 
motore economico europeo per più di un secolo, e il cuore della creazione delle 
Comunità Europee nel 1957: Francia del nord, Rurh tedesca, Belgio,  Inghilterra 
 10
centrale; in queste regioni importanti cambiamenti strutturali erano in atto e 
incidevano sulla vita di milioni di persone. Industrie e paesi interessati 
chiedevano a gran voce una politica che aiutasse la transizione
9
. 
Nel corso del 1979 viene posta in atto una prima riforma. Venne creata quella 
che è definita la “non-quota section”; una parte dei fondi (all’inizio solo il 5%) 
era sottratta al controllo degli Stati membri in quanto operava attraverso progetti 
multi annuali invece che individuali e poteva essere usata per assistere aree al 
di fuori di quelle designate dagli stati. L’introduzione di questo meccanismo 
portò ad un primo concreto accrescimento del potere decisionale della 
Commissione
10
.  
Ulteriori riforme si ebbero nel 1984. Indici socio-economici furono introdotti per 
decidere le aree eleggibili per il finanziamento comunitari e furono abolite le 
distinzioni fra “quota” e “non-quota section”. Nel nuovo regolamento un limite 
inferiore rappresentava l’ammontare garantito allo Stato membro, mentre la 
Commissione poteva decidere dall’allocazione dei fondi rimanenti
11
.  
Purtroppo nessuna di queste due piccole riforme aveva però inciso 
significativamente sulla conduzione della politica regionale, e ciò proprio mentre 
gli interventi si allargavano con l’adesione di nuovi membri. Nel 1985 la 
minaccia di veto della Grecia all’entrata nella Comunità di Spagna e Portogallo 
per timore di troppa competizione nel settore agricolo portò, per compensarla, 
al varo dei Programmi Integrati Mediterranei
12
. Il finanziamento a tali 
programmi, oltre che dal FESR veniva anche da altri progetti di sostegno a 
dimensione regionale: il Fondo  Sociale  Europeo e il Fondo Europeo di 
Orientamento e Garanzia Agricola, e da strumenti finanziari come la Banca di 
 11
Investimenti Europea. I PIM richiedevano programmi annuali, in luogo di quelli 
individuali, cooperazione con le autorità locali e collaborazione fra i tre Fondi.  
La crescente importanza della politica regionale sia in termini di budget che, 
come abbiamo visto in termini di competenze, richiedeva un serio mutamento di 
rotta. L’imperativo era coordinare tutti questi strumenti di politica regionale  e 
dare alla Commissione più controllo sull’aspetto politico. Fino a quel momento 
infatti le linee guida del suo operato erano state quelle di tentare di avere il 
massimo controllo finanziario e di lasciare agli Stati membri “l’onore” della 
direzione del lato politico
13
.  
Riguardo a questo punto è secondo me più corretto dire che erano gli Stati 
membri a preferire che la Commissione si occupasse del lato finanziario e non 
interferisse nella sfera politica, ma era praticamente certo che con l’ampliarsi 
degli interventi e quindi del peso della politica regionale aspetto finanziario e 
politico sarebbero prima o poi venuti a collidere. Nella metà degli anni ’80 il 
punto d’incontro era stato raggiunto.  
I PIM erano stati il primo progetto in cui la direzione politica della Commissione 
di concerto con le autorità locali si sostituiva a quella degli Stati membri
14
. 
Questo spostamento dell'equilibrio a favore della Commissione venne ben 
riflesso nella riforma del 1988 dei Fondi strutturali sotto la guida di Jaques 
Delors. Lo scopo del presidente della Commissione ad un anno dalla ratifica 
dell’Atto Unico Europeo era quello di fare della politica di coesione il 
contrappeso del Mercato Comune; ciò in modo da bilanciare gli effetti del 
sistema di competizione globale che si sarebbe instaurato all’indomani 
dell’abbattimento delle frontiere, quando le imprese dei vari settori produttivi si 
 12
sarebbero “affrontate” senza più lo scudo protettivo delle leggi protezioniste 
nazionali. Nel 1985 la Commissione aveva già toccato questo problema con la 
pubblicazione del Libro Bianco, dove fra gli altri temi, riconosceva che come 
conseguenza del completamento del Mercato Interno le disparità fra regioni si 
sarebbero potute aggravare.
15
 Il fine del progetto di Delors era quindi quello di 
contrapporre “coesione” a ”libera competizione”. La politica regionale livellando 
le disparità esistenti fra un’area territoriale e l’altra avrebbe non solo agevolato 
una più profonda integrazione fra gli stati ma anche avuto l’esito di prevenire e 
curare i danni che tale integrazione avrebbe provocato. 
1.3 - LA RIFORMA DEL 1988
16
 
Nel 1988 fu creato un nuovo sistema di finanziamento basato su 4 principi: 
concentrazione, programmazione, collaborazione e addizionalità.  
 ξ  Concentrazione: l’intervento diviene più mirato. Le regioni che abbisognano 
di assistenza  vengono selezionate attraverso indicatori economici  e i 
finanziamenti sono concentrati su 6 obiettivi prioritari; 
 ξ  Programmazione: la procedura finanziaria ha alla base piani multi-annuali il 
cui scopo è quello di coordinare nel tempo le iniziative comunitarie. Ciò per 
conferire loro maggiore organicità, coerenza e flessibilità; 
 ξ  Collaborazione: I piani vengono redatti, implementati, monitorati e valutati 
con il concorso delle istituzioni comunitarie, delle autorità nazionali e locali.  
Grazie alla riforma s'inserisce per la prima volta nella “lotta” fra Commissione e 
Stati membri un terzo soggetto, un terzo polo in grado di aggiungersi agli stati 
 13
come unici interlocutori e di far arrivare in modo più diretto alla Commissione i 
vari bisogni regionali; 
 ξ  Addizionalità: i finanziamenti comunitari devono aggiungersi e non sostituirsi 
ai finanziamenti regionali nazionali. Gli Stati membri devono mantenere per 
ciascun obiettivo la propria spesa pubblica allo stesso livello del periodo 
precedente. 
 La  riforma implicò inoltre dal punto di vista finanziario un aumento del budget, 
sul periodo dal 1987 al 1993,  che andò a toccare il tetto dei 63 milioni di ECU, 
più del 28% delle intere finanze comunitarie
17
. Nell’intento  di coordinare meglio 
la gigantesca macchina finanziaria, i tre fondi strutturali vennero uniti in uno 
solo e venne attuata una riorganizzazione della DG XVI che  divenne il 
supervisore e coordinatore della politica regionale. Il suo ruolo era quello di 
monitorare gli esborsi monetari, coordinare i Fondi fra loro e con gli altri 
strumenti di politica regionale (PIM e BEI) e sperimentare tecniche innovative. 
Nell’86 inoltre Delors, sempre per andare incontro a questo bisogno di 
coordinazione amministrativa, aveva promosso la creazione di  una nuova DG,  
la XXII, con il compito di “guardiana della politica strutturale”. Fra le sue 
attribuzioni vi era anche il potere di imporre sanzioni agli Stati membri e alle DG 
incaricate di amministrare i Fondi. La nuova nata ebbe tuttavia vita breve. Le 
sue facoltà che la ponevano in costante contrasto con le altre DG e il fatto che 
non ottenne mai sufficienti finanziamenti ne determinarono l’abolizione nel 
dicembre 1992
18
.  
La nuova regolamentazione dei Fondi entrò in vigore il 1 gennaio 1989. 
L’aspetto più eclatante della riforma, quello che più influì sul corso dei futuri 
 14
rapporti fra istituzioni comunitarie e Stati membri, fu proprio l’applicazione del 
principio di collaborazione, che con il suo coinvolgere attivamente le autorità 
locali in un processo così delicato come quello della pianificazione dei fondi, 
aggirava il controllo statale e stabiliva un rapporto con  le istituzioni subnazionali 
come non si era mai verificato prima, eccettuato il programma PIM. 
Quest’ultimo era comunque un progetto di impatto limitato, riguardante solo i 
paesi dell’area mediterranea e come tale non aveva suscitato nessuna critica;  
la nuova regolazione coinvolgeva invece le autorità locali di tutti i paesi europei. 
A seguito della nuova dimensione sub-nazionale della politica di coesione la 
Commissione istituì sempre nel 1988 il Consiglio Consultivo delle Autorità 
Regionali e Locali. 
1.4 - LE ULTIME RIFORME. DALL’88 A MAASTRICHT 
Alcuni Stati membri (principalmente Belgio e Germania) avevano nel frattempo 
sviluppato una forte impronta federalista e i vari governi locali avevano quindi 
un importante ruolo istituzionale. Secondo questi enti il ruolo del Consiglio 
Consultivo non era affatto proporzionato al crescente desiderio di partecipare 
più attivamente al processo di policy making comunitario, che ormai con la 
riforma dei fondi strutturali li interessava in prima persona.  
Durante le CIG  sull’Unione Monetaria ed Economica  e sull’Unione politica del 
dicembre 1990 a Roma fecero pressioni a favore dall’istituzione di un organo 
più influente
19
, richiesta che venne accolta nel vertice di Maastricht del 
dicembre 1991. Nella cittadina dei Paesi Bassi sulle rive della Mosa il Consiglio 
Europeo espresse il proprio accordo al trattato sull’Unione Europea che 
sarebbe entrato poi in vigore nel novembre 1993.