Il sistema di gestione dei rifiuti negli ambiti territoriali delle provincie di Terni e Viterbo

- Prefazione - 
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all’interno della quale venivano denunciati i danni generati 
dall’impetuosa crescita economica e contemporaneamente venivano 
proposti svariati progetti tesi al contenimento di tali danni nonché al 
ripristino delle condizioni naturali originarie. In questa direzione 
appare estremamente significativa nel 1972 la pubblicazione de “I 
limiti dello sviluppo” (Rapporto del System Dinamic Group 
Massachusetts Institute of Technology per il progetto del Club di 
Roma sui dilemmi dell’umanità), il primo esempio di 
rappresentazione dell’ambiente nel mondo tramite un’applicazione 
della teoria dei sistemi. Tale rappresentazione mette in evidenza, tra 
l’altro, ciò che Malthus e Ricardo avevano gia mostrato circa un 
secolo e mezzo prima nelle proprie teorie economiche relativamente 
ai concetti di scarsità assoluta e relativa delle risorse naturali. 
Guardandoci intorno, nessuno di noi ha l’impressione di aver 
già superato i limiti, ma non è sufficiente basarsi solamente sulle 
impressioni. Lester Brown, fondatore del Worldwatch Institute, 
introduce “Il 29° giorno” (un suo libro del 1980) con una storiella: 
 
“…c’è uno stagno in cui cresce una ninfea; ogni giorno la pianta si riproduce 
raddoppiando lo spazio che occupa. Dopo ventinove giorni le ninfee hanno 
coperto metà dello stagno; apparentemente lo spazio a disposizione è ancora 
molto, ma non è così: basterà un solo giorno per coprire interamente lo stagno 
e per dare inizio alla sua morte biologica…”. 
 
Questo è il problema della crescita esponenziale: non sempre si ha 
la percezione della rapidità con cui i fenomeni si sviluppano e una 
volta percepita è tardi per intervenire. E pensare che al ventunesimo 
giorno le ninfee coprivano solo 1/512 dello stagno: si poteva fare 
qualcosa, ma è mancata la capacità di comprendere la gravità della 
- Prefazione - 
 V
situazione. La realtà è che il problema ambientale esiste, ma ha il 
grave difetto di presentarsi in termini meno ovvi rispetto ad altre 
grandi questioni sociali, come ad esempio la criminalità o la 
disoccupazione. 
Nei fatti molte delle previsioni del MIT si rivelarono poi 
sbagliate. I fenomeni studiati (l’esaurimento delle risorse, 
l’inquinamento, il degrado urbano, l’instabilità economica, il 
terrorismo, la microcriminalità, il razzismo, ecc.) ebbero 
un’evoluzione diversa da quella ipotizzata e non è così scontato 
affermare che ciò è dipeso soprattutto dalla carenza di mezzi 
informatici e dall’inaspettata evoluzione della tecnologia; infatti se 
analizziamo la questione più da vicino si può notare come 
l’incredibile progresso tecnologico non abbia fatto altro che 
confermare i punti-cardine della teoria sui limiti dello sviluppo. 
Non vi è dubbio che lo sviluppo tecnologico abbia contribuito 
notevolmente al miglioramento dell’efficienza, ma ciò che viene 
spesso sottovalutato è il cosiddetto rebound, ossia l’effetto di 
ritorno. Un esempio servirà a chiarirlo: i motori degli autoveicoli 
moderni sono nettamente più efficienti di quelli del passato ed è un 
dato oggettivo l’abbassamento del loro tasso di inquinamento e di 
utilizzo energetico, ma il numero delle auto circolanti in valore 
assoluto è aumentato in maniera tale da minimizzare i progressi 
realizzati nel campo della tutela ambientale. Ecco perché in linea di 
principio l’intuizione che fa da fondamento alla teoria dei limiti 
dello sviluppo mantiene ancor oggi intatta la propria validità. 
Gli attuali orientamenti in campo ambientale lasciano 
presagire importanti progressi sul fronte della tutela ambientale, ma 
il progresso più importante che l’umanità intera possa fare a 
- Prefazione - 
 VI
riguardo è quello di non dimenticare ciò che è accaduto in passato 
per prevenirlo nel futuro. La difesa dell’ambiente ha fatto e sta 
facendo tuttora troppo spesso i conti con l’economia, intendendo 
con questa espressione il contrasto che si genera tra la difesa del 
patrimonio naturale e quella del patrimonio di particolari categorie 
di stakeholders (portatori di interessi) che, perseguendo il lucro 
come fine principale della loro attività economica, si interessano 
scarsamente (o nella peggiore delle ipotesi si disinteressano 
totalmente) delle conseguenze ambientali e dunque sociali che ne 
possono derivare. L’emergenza-ambiente è un tema così delicato 
che è stato accolto a braccia aperte anche da Amnesty International, 
l’organizzazione internazionale per la difesa dei diritti umani. 
Perché tale connubio? Forse perché qualcuno trova scomodo parlare 
di diritti ambientali e ciò va a ripercuotersi sui diritti umani. Uno 
dei casi più emblematici di tale realtà è probabilmente quello di 
Alexander Nikitin, un giornalista russo finito in prigione per aver 
pubblicato un articolo di denuncia sugli inquinamenti provocati dai 
sottomarini nucleari russi. Nikitin è stato poi liberato grazie 
all’intervento congiunto di Amnesty International, W.W.F., 
Legambiente e Greenpeace. Tutto ciò a testimonianza del fatto che 
il mondo non andrebbe ripulito solo dagli impatti ambientali che 
produciamo con le nostre attività. 
Tra i mali ambientali che affliggono il nostro pianeta, il 
presente lavoro volge l’attenzione verso l’inquinamento del suolo e 
in particolare verso le complessità generate dalle reti locali di 
smaltimento dei rifiuti. La prima parte è stata doverosamente 
dedicata all’illustrazione generica dei cambiamenti che negli ultimi 
trent’anni hanno contribuito alla nascita di una consapevolezza 
- Prefazione - 
 VII
ambientale diffusa in tutti gli strati delle popolazioni del mondo e 
stanno contribuendo all’evoluzione dell’ambiente da semplice 
“patrimonio da difendere” a “variabile strategica” fondamentale 
della gestione, a “forza motrice” della competitività aziendale; verrà 
dunque visto come i nuovi orientamenti comportamentali stiano 
promuovendo la progressiva diffusione di “sistemi di gestione 
aziendale” che garantiscano risultati significativi sul fronte della 
“prevenzione” dell’impatto ambientale. Non bisogna però 
trascurare i danni ambientali consolidati, ovvero quei danni che 
ancora necessitano nel presente (e probabilmente necessiteranno nel 
futuro) di cure “consuntive” e la seconda parte del lavoro va ad 
esaminare, tra i numerosi danni consolidati, quello 
dell’inquinamento del suolo attraverso l’analisi del concetto di 
rifiuto e di alcune delle problematiche più rilevanti ad esso 
connesse, con un costante riferimento all’apparato normativo 
vigente. La terza parte del lavoro, come giusto proseguimento della 
seconda, prende in esame il sistema di gestione dei rifiuti urbani da 
un punto di vista reale: dalla difficoltà di smantellamento delle 
discariche all’individuazione degli Ambiti Territoriali Ottimali 
(ATO) necessari per l’ottimizzazione dei sistemi di smaltimento; a 
tal proposito vengono analizzate e comparate due realtà locali 
concrete: la Provincia di Terni e la Provincia di Viterbo. La quarta 
ed ultima parte è riservata ad una serie di considerazioni conclusive 
sulla “Waste Minimization”, ovvero su quel complesso di azioni 
che preventivamente o consuntivamente possono essere esercitate 
per ridurre il quantitativo di rifiuti da smaltire, e sul ruolo delle 
pubbliche amministrazioni nel contribuire a limitare l’impatto 
ambientale delle attività produttive. 
Capitolo 1 
 
 
L’ECOSISTEMA 
ECONOMICO 
 
 
1.1 Definizioni 
 L’economia moderna produce ogni giorno realtà sempre più 
complesse tanto da rendere necessaria la creazione di un numero 
spropositato di nuove terminologie che siano in grado di descriverle 
in modo sintetico ed efficace. Tale copiosa produzione di termini 
porta con se inevitabili conseguenze: sommerge gli utenti di nuove 
parole spesso incompatibili con le vecchie e concentra 
eccessivamente l’attenzione degli stessi sulla specificità del termine 
perdendone così il significato di più ampia portata. Sembra dunque 
doveroso in primo luogo “tornare alle radici” e ridare freschezza ad 
alcune definizioni fondamentali. 
Il termine “ambiente” può genericamente essere inteso come 
tutto ciò che circonda il singolo individuo o una comunità di 
persone. Da un punto di vista tecnico-scientifico, l’ambiente può 
invece essere inteso come l’insieme delle condizioni fisiche, 
chimiche e biologiche in cui si può svolgere la vita di comunità di 
organismi viventi (umani, animali, vegetali, microrganismi). 
Nell’ambiente, oltre agli organismi appena menzionati, troviamo 
anche elementi abiotici (ossia non viventi: energia, aria, acqua, 
- L’ecosistema economico - 
 2
minerali, ecc.). Ogni ambiente può avere caratteristiche peculiari 
che lo contraddistinguono da altri: il complesso dei vari ambienti 
costituisce la biosfera. 
Così esemplificata, tale definizione rappresenta l’ambiente 
come un “insieme di elementi puro e semplice”, una 
rappresentazione sostanzialmente statica che ignora le possibili 
interazioni verificabili sia all’interno di un medesimo ambiente, sia 
tra ambienti diversi. Nella realtà questo insieme di elementi è 
aperto, dotato di meccanismi di autoregolazione e capace di 
raggiungere e mantenere equilibri stabili; dunque un “insieme di 
elementi complesso”; questa rappresentazione ci permette di 
introdurre in materia ambientale il concetto di sistema con le sue 
componenti essenziali: 
- l’interdipendenza reciproca degli elementi che lo 
compongono; 
- le interazioni tra strutture appartenenti a sistemi diversi; 
- i meccanismi di retro-azione (feed-back), attraverso i quali il 
mutamento di un qualsiasi elemento del sistema va a 
ripercuotersi, con dimensioni/senso/intensità diversi, su tutti 
gli altri elementi. 
L’unione dell’ecologia (ovvero della scienza che studia i 
rapporti esistenti tra i diversi ambienti e gli organismi in essi 
viventi) al recente orientamento ambientale verso la teoria dei 
sistemi ci consente di individuare un termine al giorno d’oggi assai 
diffuso: ecosistema, ovvero il sistema ecologico, una definizione (e 
non un sinonimo) di ambiente in senso dinamico. Più precisamente 
la dottrina prevalente predilige distinguere l’ecosistema in due 
sottoinsiemi: 
- L’ecosistema economico - 
 3
- l’ecosistema naturale, ovvero una struttura che prevede 
interazioni completamente naturali; 
- l’ecosistema socio-economico, ovvero una struttura che 
prevede interazioni tra l’ambiente naturale e l’attività 
produttiva posta in essere dagli esseri umani. 
I chiarimenti definitori finora visti ci hanno altresì permesso 
di individuare una “terna” di vocaboli aventi il medesimo incipit 
alfabetico: ecologia, ecosistema, economia. Tale identità è 
riscontrabile anche da un punto di vista etimologico: tutti i termini 
sono composti di due elementi (eco-logia, eco-sistema, eco-nomia) 
ed hanno in comune il primo elemento (eco-: dal greco oîkos = 
abitazione, dimora), ma differiscono per il secondo (-logìa: dal 
greco “lógos” = parola, discorso; -sistema: dal greco “systéma  –
atos” = complesso; -nomia: dal greco “nomía” =  amministrare). 
 Ad una prima analisi etimologica è possibile riscontrare una 
parziale similitudine dei termini: l’ecologia è la “scienza che studia 
l’ambiente” e l’economia è la “scienza che amministra l’ambiente”. 
Spostando l’attenzione dell’analisi verso i relativi “orientamenti 
comportamentali” si può evidenziare una sostanziale discordanza di 
significato di tali terminologie. Mentre l’orientamento ecologico 
punta generalmente verso la difesa dell’ambiente, l’orientamento 
economico, che prevede l’impiego razionale di denaro e altri mezzi 
diretto a ottenere il massimo vantaggio col minimo sacrificio, ha 
troppo spesso puntato verso la minimizzazione del sacrificio 
“personale” in luogo di quello “naturale” e la prima entità che ha 
subito direttamente le ripercussioni negative di questo 
comportamento egoistico è stato proprio l’ecosistema e per i 
meccanismi di feed-back anche l’uomo che ne fa parte. 
- L’ecosistema economico - 
 4
Allora ci si può legittimamente chiedere come sia possibile 
comportarsi in modo ecologico e contemporaneamente anche in 
modo economico, come permettere la convivenza tra ecosistema ed 
economia. La risposta a questo interrogativo può essere ricercata 
nelle recenti evoluzioni delle relazioni uomo-ambiente, degli 
obiettivi aziendali e dei modelli manageriali. 
 
- L’ecosistema economico - 
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1.2 Evoluzioni nei rapporti con l’ecosistema 
Qualsiasi epoca storica andiamo a considerare, l’uomo ha 
sempre dovuto fronteggiare i problemi di sopravvivenza utilizzando 
ciò che la natura ha prodotto: vale a dire che la natura è stata ed è 
tuttora la principale “fornitrice di prodotti per la permanenza in vita 
dell’uomo”. Sotto questo punto di vista tra l’uomo e la natura si 
sono storicamente instaurate relazioni differentemente caratterizzate 
che ora andremo brevemente ad analizzare.  
 
Il rapporto uomo-ecosistema è stato inizialmente 
caratterizzato da un modello comportamentale “passivo-adattivo”: 
l’uomo si è adeguato all’ambiente e ciò gli ha consentito di 
diffondersi su tutto il pianeta. Successivamente una serie di fattori 
(l’evoluzione della specie, la dispersione delle comunità in tutto in 
globo terrestre, gli aumenti demografici e il progredire dello 
sviluppo e della tecnica) hanno contribuito a modificare 
progressivamente tale linea comportamentale verso un 
atteggiamento “attivo-modificativo”: l’uomo trasforma l’ecosistema 
secondo le sue esigenze e vi introduce modificazioni tali da mutarne 
i meccanismi di autoregolazione fino al punto di minacciarne la 
capacità di mantenere o addirittura di ritrovare i propri equilibri. 
 
Le interazioni appena viste possono essere reinterpretate e 
concettualmente estese facendo riferimento all’uomo visto come 
“persona giuridica”, come ente pubblico o privato, come persona o 
gruppo di persone che perseguono identità di scopi attraverso un 
corpus morale: l’azienda. Nell’analizzare il rapporto azienda-
- L’ecosistema economico - 
 6
ecosistema è più opportuno parlare di modelli “manageriali” [
1
] 
differenziandoli didatticamente dai modelli “comportamentali” più 
attinenti al rapporto uomo-ecosistema. In virtù delle diversità 
culturali che si sono succedute nel tempo possiamo individuare tre 
tipologie di modelli: 
¾ modello “passivo”: l’azienda vede l’ambiente come un 
vincolo economico/legislativo, per cui il suo obiettivo è 
adeguarsi alle normative e minimizzare i costi, obiettivo 
quest’ultimo solo apparente visto che nella maggior parte dei 
casi le spese per il ripristino ambientale (nuovi impianti a 
norma di legge, risarcimento dei danni ambientali, 
smaltimento dei rifiuti, ecc.) generano nel medio-lungo 
termine un notevole incremento dei costi. La cultura 
aziendale non è tale da sfruttare le opportunità che gli 
vengono fornite dalla variabile ambientale e dunque denota 
carenza di visione strategica; 
¾ modello “adattivo”: l’azienda vede l’ambiente come un vero 
e proprio business e realizza processi e prodotti eco-
compatibili per adeguarsi ad una domanda sempre più 
sensibile alle problematiche ambientali. La cultura aziendale 
è ora tale da sfruttare le opportunità che gli vengono fornite 
dalla variabile ambientale adottando strategie innovative 
orientate al mercato, ma restando il profitto l’obiettivo finale 
denota un orientamento di fondo non dissimile al modello 
passivo precedentemente esaminato; 
                                                 
1
 Cfr. A. Ruggieri “Il sistema di gestione ambientale”  par. 1.3 (Ed. CEDAM 2000) 
- L’ecosistema economico - 
 7
¾ modello “pro-attivo”: l’azienda vede l’ambiente come una 
variabile strategica a tutti i livelli della struttura organizzativa 
e la minimizzazione dei danni all’ecosistema come uno dei 
principali obiettivi aziendali accanto a quello della 
redditività. La cultura aziendale risulta profondamente 
modificata dalla trasformazione di un vincolo in una vera e 
propria opportunità di sviluppo, in un elemento sempre più 
importante nelle scelte di politica aziendale. La tradizionale 
finalità aziendale dell’efficienza (ovvero del corretto utilizzo 
delle risorse produttive allo scopo di migliorarne i rendimenti 
fisico-tecnici e di diminuire i costi di produzione) si 
arricchisce di nuovi contenuti ecologici e si trasforma nella 
finalità più moderna dell’eco-efficienza che prevede un 
utilizzo delle risorse non solo efficiente, ma anche 
ambientalmente compatibile. 
 
- L’ecosistema economico - 
 8
1.3 Impatto ambientale e sviluppo sostenibile 
Il crescente degrado dell’ambiente ha senz’altro posto 
l’obiettivo della tutela ambientale in posizioni di assoluta 
preminenza: il mondo politico e imprenditoriale, di “concerto” con i 
cittadini di tutto il mondo, sono chiamati ad impegnarsi seriamente 
per “armonizzare” nel tempo la crescita economica con la 
protezione delle risorse naturali e della salute umana per 
individuare una strada verso la compatibilità ambientale del 
progresso. 
Per lungo tempo l’umanità ha spinto la produzione di beni e 
servizi senza particolare attenzione verso i problemi ambientali. 
Fino alla metà del ventesimo secolo le attività industriali per le 
limitate dimensioni, le distanti localizzazioni e lo scarso sviluppo 
del settore dei trasporti immettevano nell’ambiente concentrazioni 
di inquinanti che consentivano un naturale riequilibrio degli 
ecosistemi. Dopo il 1950 l’esigenza della ricostruzione post-bellica 
e il progressivo estendersi delle produzioni di massa hanno 
determinato modificazioni del paesaggio industriale tali da condurre 
prima all’espansione dell’inquinamento concentrato (a causa della 
aggregazione delle attività industriali nei cosiddetti “poli”) e poi a 
quella dell’inquinamento diffuso (a causa dell’incremento 
demografico, dell’estensione delle zone urbanizzate, dello sviluppo 
dei trasporti). Il risultato è stato quello di un incontrollato aumento 
delle immissioni di scarichi solidi, liquidi e gassosi più o meno 
nocivi in tutta la biosfera, immissioni che rappresentano 
inequivocabilmente le cause reali dell’ “impatto ambientale”, 
ovvero dei danni arrecati alla natura e alla salute umana. 
- L’ecosistema economico - 
 9
La protezione dell’ambiente diventa un problema recepito in 
tutto il mondo, cosicché gli Stati sotto la spinta degli organismi 
internazionali (in particolare l’O.N.U.) cominciano fin dal 1960 a 
gettare le basi di una politica più attenta a tale problematica. Nel 
corso di questa decade comincia però a prendere forma una 
coscienza ambientale collettiva e la stringente necessità di dare una 
risposta convincente ad una pubblica opinione sempre più 
preoccupata per il degrado del patrimonio naturale conduce gli Stati 
verso l’elaborazione di una regolamentazione transitoria fondata sul 
principio del “command & control”, un approccio di tipo 
autorizzativo basato sul rispetto da parte delle aziende di limiti 
legislativi nell’emissione di inquinanti (le cosiddette “soglie di 
accettabilità”) e su una logica repressiva e punitiva in caso di 
violazione di tali restrizioni. 
Verso la fine degli anni ’60 negli Stati Uniti viene introdotto 
il concetto di “Valutazione dell’Impatto Ambientale” (V.I.A.); esso 
consiste essenzialmente nell’analisi preventiva delle conseguenze 
che un’attività può determinare sull’ambiente nel rispetto delle 
risorse naturali e delle condizioni di vita; scopo fondamentale di 
tale valutazione è quello di sollecitare una nuova linea di gestione 
degli impianti industriali all’interno della quale occorre progettare, 
insieme al processo produttivo, tutti quei dispositivi necessari per la 
sicurezza dell’uomo e per la tutela degli ecosistemi. 
L’obiettivo della compatibilità tra crescita economica e tutela 
ambientale comincia a prendere forma nel 1972 con il rapporto “I 
limiti dello sviluppo” elaborato dal M.I.T. (Massachusetts Institute 
- L’ecosistema economico - 
 10
of Technology) per conto del Club di Roma [
2
] nel quale tra l’altro 
veniva richiamata l’attenzione sul possibile esaurimento di alcune 
risorse fondamentali a causa di un eccessivo sfruttamento e 
sull’impossibilità di sostenere nel lungo periodo il fabbisogno dei 
popoli della terra a causa di una crescita demografica eccessiva; 
nello stesso anno viene indetta la Conferenza di Stoccolma per lo 
Sviluppo Compatibile con l’Ambiente dove viene proposta la 
diffusione di alcuni principi di base per la protezione del patrimonio 
naturale. Le crisi petrolifere e le guerre degli anni ’70 stravolgono il 
mondo intero, per cui in questo periodo le problematiche ambientali 
vengono considerate solo secondariamente in virtù delle nuove 
emergenze da risolvere, ma la natura non dimentica affatto questa 
subordinazione. I lavori ambientali tornano all’ordine del giorno nei 
primi anni ’80 e nel 1983 le Nazioni Unite istituiscono la 
Commissione delle Nazioni Unite per l’Ambiente e lo Sviluppo, 
meglio nota come Commissione Brundtland (dal nome della 
norvegese Gro Harlem Brundtland, Ministro dell’Ambiente e poi 
Primo Ministro della Norvegia), ma il 26 aprile 1986 il pianeta 
intero è gravemente scosso dal terribile incidente alla centrale 
nucleare di Chernobil: questo evento segna una svolta decisiva per 
il mondo scientifico che comincia così a porsi i giusti interrogativi 
sul problema della compatibilità tra crescita economica e 
preservazione del patrimonio naturale e a rendersi conto della reale 
necessità di contromisure più efficaci e concrete per ridurre 
l’impatto ambientale dell’attività umana.  
                                                 
2
 Associazione internazionale creata dall’industriale Aurelio Peccei allo scopo di proporre 
alternativa alle politiche di sviluppo deleterie per l’ambiente.