La libera circolazione dei cittadini dei paesi terzi nell'Unione Europea

nella pratica si intrecciano e confondono e che qui, per semplicità, possiamo 
riassumere in due diverse tipologie: le politiche di immigrazione che 
disciplinano l’ingresso e quindi l’apertura o la chiusura o l’ammissione 
regolata e controllata degli stranieri e le politiche per l’immigrazione tese invece 
a consentire allo straniero di soggiornare, circolare e integrarsi nel territorio
3
. 
Le norme che si rifanno all’una o all’altra politica dovrebbero essere 
ragionevolmente sviluppate in modo uguale per evitare che si verifichino 
fenomeni negativi come l’emarginazione, la disintegrazione e la tensione nei 
confronti degli stranieri che si trovano sul territorio di uno Stato.  
Nel presente lavoro ci si occuperà della libera circolazione dei cittadini 
dei paesi terzi, materia che interessa entrambi i campi sopra indicati
4
. Da un 
lato, infatti, vi sono le norme che si occupano congiuntamente dell’ingresso e 
della libera circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel breve periodo, che 
sono le disposizioni entrate a far parte del diritto europeo come Acquis di 
Schengen. Gli Accordi di Schengen
5
, avendo creato uno spazio entro il quale 
i cittadini comunitari possono muoversi liberamente, implicano 
necessariamente l’adozione di politiche comuni nei confronti delle 
                                                 
3
 Come spiega RYMKEVITCH in Europa e immigrazione: verso l’adozione di un metodo aperto di 
coordinamento a livello UE, in Diritto delle relazioni industriali, n. 4, 2001, p. 457, la distinzione 
risale alla immigration law nord-americana. Cfr. anche BONETTI, La condizione giuridica del 
cittadino extracomunitario, cit., p. 21, BASCHERINI, Europa, cittadinanza, immigrazione, in 
Diritto Pubblico, n. 3, 2000, p. 767-792 e APAP, The rights of immigrant workers in the EU, 
Kluwer law international, 2002, p. 134. 
4
 Cfr. APAP, op. cit. e DE ROSE, La libera circolazione delle persone nell’Unione Europea: profili 
generali ed istituzionali anche con riferimento alla normative italiana (Parte seconda), ne Il 
Consiglio di Stato, n. 4, 2003, p. 831. 
5
 Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle 
frontiere comuni e la Convenzione di applicazione del 19 giungo 1990. L’entrata in vigore 
prevista per il 1993 è avvenuta, per alcuni paesi, il 26 marzo 1995. 
 2
provenienze dai paesi terzi, in quanto, con la scomparsa delle frontiere 
interne tra gli Stati membri, la frontiera comunitaria è la risultante delle aree 
di confine dell’Unione con i paesi terzi e non è evidentemente possibile che si 
applichino nei riguardi dei cittadini di quei paesi regole e procedure diverse 
a seconda dello Stato membro attraverso cui si accede all’Unione
6
. Dall’altro 
lato si trova il nuovo Titolo IV del Trattato di Amsterdam, intitolato “Visti, 
asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle 
persone”, che si occupa della libera circolazione dei cittadini dei paesi terzi 
nel breve e nel lungo periodo e delle condizioni di soggiorno. 
Questa materia rimase per lo più terra incognita
7
 fino agli anni settanta, 
quando la crescita dell’immigrazione in Europa si impose all’attenzione degli 
operatori del diritto, anche se quasi esclusivamente a livello nazionale. Il 
principio della libera circolazione delle persone stabilito dalla Comunità 
Economica Europea ruppe questo schema introducendo un dialogo 
sopranazionale sull’argomento, ma solo per quanto riguarda i cittadini degli 
Stati membri. Infatti, per ciò che concerne i cittadini dei paesi terzi, le singole 
legislazioni statali rimasero in massima parte sovrane almeno fino alla 
cooperazione intergovernativa intervenuta a metà degli anni ottanta in 
ambito Schengen. 
                                                 
6
 DE ROSE, La libera circolazione delle persone nell’Unione Europea: profili generali ed istituzionali 
anche con riferimento alla normativa italiana, cit., p. 832. 
7
 GROENENDJIK, Immigrazione e diritto in Europa nella seconda metà del XX secolo, in Diritto, 
immigrazione e cittadinanza, n. 4, 1999, p. 12. 
 3
Lo sviluppo della disciplina comunitaria sull’argomento porta, con il 
Trattato di Maastricht, all’attribuzione della cittadinanza comunitaria a tutti 
coloro che sono cittadini di uno Stato membro dell’Unione
8
. Questo 
complemento alla cittadinanza nazionale, se da un lato unisce e ravvicina 
maggiormente i “comunitari”, dall’altro aumenta la distanza con i cittadini di 
paesi terzi
9
. La cittadinanza comunitaria comporta infatti anche il diritto di 
circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri ai sensi 
dell’ex art. 8A (oggi art. 18) TCE, il cui effetto diretto è stato riconosciuto 
dalla Corte di Giustizia
10
, mentre non esiste una norma corrispondente 
applicabile ai cittadini dei paesi terzi.   
Appare quindi sempre più chiara l’esigenza di definire lo status dei 
cittadini stranieri stabiliti o inseriti in una comunità nazionale alla cui vita 
economica, e per certi versi anche politica, partecipano e contribuiscono
11
. La 
definizione di questo status è considerata il passo intermedio per il 
riconoscimento di un generale diritto di circolazione e soggiorno, date le 
conseguenze che ne possono derivare sul piano dell’equilibrio sociale e del 
mercato del lavoro nei vari Stati membri
12
.  
Oggi poi lo status civitatis, inteso come criterio in base al quale si 
attribuiscono diritti, viene affiancato da altri elementi come la residenza, il 
                                                 
8
 Cfr. art.  17, ex art. 8 TCE. 
9
 Come si vedrà più avanti nel capitolo conclusivo, sono molte le teorie sviluppate attorno ai 
concetti di cittadinanza, status ed appartenenza per eliminare questa distanza. 
10
 Sentenza del 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast, in Raccolta, p. I-7091. 
11
 NASCIMBENE, L’Unione europea e i diritti dei cittadini dei paesi terzi, in Il diritto dell’Unione 
Europea, n. 2-3, 1998, p. 513.  
12
 NASCIMBENE e MAFROLLA, Recenti sviluppi della politica comunitaria in materia di 
immigrazione e asilo, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, n. 1, 2002, p. 21. 
 4
domicilio o l’inserimento di fatto in una data comunità territoriale. Agli stessi 
cittadini comunitari sono attribuiti alcuni diritti
13
 solamente qualora si 
spostino all’interno dell’Unione. Da un criterio di tipo soggettivo si passa 
dunque a considerare fattori di tipo oggettivo e fattuale
14
. 
L’Unione europea con il Trattato di Amsterdam fa un grosso passo in 
avanti introducendo il Titolo IV del Trattato che si intitola “Visti, asilo, 
immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle 
persone”. Le norme ivi contenute forniscono la competenza all’Unione per 
poter legiferare anche riguardo la libera circolazione dei cittadini dei paesi 
terzi, danno la possibilità di attribuire anche a questi ultimi quegli stessi 
diritti di cui gode il cittadino comunitario (in particolare il diritto di circolare 
e soggiornare liberamente all’interno del territorio dell’Unione) e permettono 
quindi l’attenuazione delle differenze fra cittadino comunitario e cittadino di 
paese terzo. La libera circolazione delle persone è infatti uno degli obiettivi la 
cui realizzazione è strumentale per la creazione di quello spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia che costituisce la ratio comune
15
 delle norme del 
Trattato il quale mira ad istituire una vera e propria Unione Europea.  
La conoscenza approfondita e aggiornata dei flussi migratori, la 
certezza di obiettivi e norme e la loro concreta attuazione sono fattori 
necessari per la realizzazione della politica di immigrazione, all’interno della 
                                                 
13
 Da vantare nei confronti dello Stato membro ospitante. 
14
 Cfr. NASCIMBENE, L’Unione europea e i diritti dei cittadini dei paesi terzi., cit., p. 513, 
LIAKOPOULOS, La condizione giuridica dello straniero: evoluzione del concetto di cittadinanza alla 
luce delle norme internazionali, in Diritto e Diritti on line, ottobre 2004 e APAP, The rights of 
immigrant workers in the EU, cit., p. 25. 
15
 Cfr. NASCIMBENE, op. cit, p. 516. 
 5
quale si colloca il tema della libera circolazione dei cittadini dei paesi terzi. 
Questa politica va perseguita con una strategia unitaria e di coordinamento 
dalla quale non si può più prescindere data la complessità e grandezza del 
fenomeno migratorio che, anche se con aspetti differenti, interessa tutti gli 
Stati membri dell’Unione.   
A questo punto si deve chiarire la portata dell’espressione “libera 
circolazione delle persone”. Essa non gode di una definizione univoca ed è stata 
intesa in maniera via via sempre più ampia
16
.  
Questo diritto fondamentale del cittadino comunitario aveva una 
connotazione prettamente economica e si esplicava nella libera circolazione 
dei lavoratori subordinati e autonomi, nel diritto di stabilimento e di 
prestazione dei servizi
17
 (art. li 39, 43 e 49 TCE). Le persone, considerate 
come forza lavoro, costituiscono il terzo fattore produttivo accanto a merci e 
capitali e per questo la loro mobilità è un complemento necessario alla libera 
circolazione degli altri due. La nozione fu in seguito ampliata, grazie alle 
interpretazioni estensive della Corte di Giustizia e ad alcune direttive degli 
anni novanta
18
 che si sono occupate degli studenti, dei pensionati e dei cd. 
inattivi ossia tutti coloro che non godono già a diverso titolo di questa libertà. 
                                                 
16
 A volte vengono confuse o tradotte poco precisamente espressioni diverse come freedom 
of movement, right to travel freely, right of circulation, right of residence, mobility. Cfr. 
HOOGENBOOM, Free movement and the integration of non-EC nationals and the logic of the 
internal market, in Schermers et al., eds, Free movement of persons in Europe, Martinus 
Nijhoff Publishers, 1993, p. 500. 
17
 NASCIMBENE, L’attuazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione dei lavoratori, in 
La libera circolazione dei lavoratori, a cura di NASCIMBENE, Milano, Giuffrè, 1998, p. 3. 
18
 Direttive del Consiglio n. 90/364, n. 90/365, n. 90/366 e n. 93/96. 
 6
La libera circolazione viene dunque intesa non più solo come libertà di 
spostarsi per lavorare o di viaggiare, ma anche di soggiornare
19
.  
Oggi l’istituto della cittadinanza europea è contraddistinto soprattutto 
dalla libertà di movimento e di residenza ormai indipendente dai profili 
economici
20
, anche se ancora subordinata al soddisfacimento di alcune 
condizioni (anche di tipo economico) e all’espletamento di alcune formalità. 
Per esercitare il relativo diritto le persone devono infatti rientrare nelle 
categorie previste dal diritto comunitario secondario e soddisfare i rispettivi 
requisiti ivi previsti
21
.  
Il concetto potrebbe comunque essere ampliato ulteriormente fino a 
comprendere anche il diritto di accesso, durante la permanenza nel territorio 
di un altro Stato membro, ad alcuni “public benefits” come l’assistenza 
sanitaria o l’educazione. Secondo alcuni
22
, infatti, la mancanza di una tale 
possibilità potrebbe costituire un deterrente all’esercizio del diritto e al 
raggiungimento dell’obiettivo di uno spazio di libertà. La questione 
andrebbe analizzata anche attraverso il confronto e lo studio del 
funzionamento e delle capacità dei sistemi dei servizi pubblici nazionali. 
Qui si utilizzerà una nozione ristretta di libera circolazione delle 
persone che lascia da parte quest’ultimo aspetto concernente il trattamento 
                                                 
19
 Come chiarisce la Corte di Giustizia nella sentenza del 5 febbraio 1991, causa C-363/89, 
Roux, in Raccolta, p. I-273 e nella sentenza Baumbast, cit.  
20
 Cfr. art. 18, primo comma TCE: “Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di 
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, …”. 
21
 Cfr. sentenza del 12 maggio 1998, causa C-85/96, Martinez Sala, in Raccolta, p. I-2691.  
22
 Fra gli altri cfr. VAN DER MEI, Free movement of persons within the European Union, Hart 
Publishing, 2003, p. 1 e 484. 
 7
generale dello straniero, come pure tutte le questioni legate all’accesso al 
lavoro e alla protezione per motivi umanitari dei cittadini dei paesi terzi, pur 
tenendo presente che l’ingresso per motivi umanitari e quello per motivi 
economici sono, insieme al ricongiungimento familiare, i motivi principali 
dell’immigrazione verso l’Europa.  
L’oggetto dello studio sarà quindi “la libera circolazione dei cittadini dei 
paesi terzi” intendendo per “libera circolazione” il diritto di circolazione e 
soggiorno ossia la mobilità all’interno del territorio dell’Unione e per “cittadini 
dei paesi terzi” tutti gli stranieri che rientrano nella sfera dell’immigrazione 
legale e cioè coloro che sono presenti nel territorio dell’Unione essendovi 
stati ammessi da uno Stato membro in base alla normativa nazionale. Si 
escludono i cittadini dei nuovi paesi membri entrati a far parte dell’Unione il 
primo maggio 2004, poiché la loro libertà di circolazione è soggetta a regole 
diverse che comportano restrizioni di tipo temporaneo. Si esclude altresì la 
questione dell’ingresso e dei visti se non quando strettamente collegata al 
tema in oggetto. 
Dopo aver brevemente scorso il processo storico di integrazione 
europea che ha portato con il Trattato di Amsterdam all’attribuzione delle 
competenze comunitarie in materia di immigrazione, si guarderà più 
attentamente agli interventi attuati sulla base del Titolo IV del Trattato che 
toccano la materia della mobilità dei cittadini dei paesi terzi. Per studiare gli 
eventuali progressi compiuti nella prima fase di sviluppo della politica 
comune in materia di immigrazione (maggio 1999 - maggio 2004) alla luce 
 8
degli obiettivi fissati dal vertice di Tampere dell’ottobre 1999, si distinguerà, 
per chiarezza e comodità, fra libera circolazione nel breve periodo e nel 
lungo periodo. Si attuerà anche un confronto fra la mobilità dei cittadini dei 
paesi terzi e quella dei cittadini comunitari e dei loro familiari. Infine, 
tenendo conto degli elementi della politica comunitaria in materia di 
immigrazione, si tenterà di analizzare le prospettive e le tendenze legislative 
per la cd. seconda fase, alla luce del vertice di Bruxelles del novembre 2004 
(Tampere II o Programma de L’Aja). 
 9
  
CAPITOLO PRIMO 
 
LE COMPETENZE COMUNITARIE IN MATERIA DI 
IMMIGRAZIONE 
 
1.   PREMESSA: il processo di integrazione europea e l’immigrazione. 
 
Per poter affrontare in maniera chiara la questione della libera 
circolazione dei cittadini dei paesi terzi alla luce del Trattato di Amsterdam e 
della sua attuazione è necessario tornare brevemente indietro nel tempo e 
ricostruire i passaggi che hanno portato alla redazione delle norme del Titolo 
IV dedicato a “Visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la 
libera circolazione delle persone” e all’integrazione del c.d. Acquis di 
Schengen.  
Come è noto, diritto e società si influenzano a vicenda nella storia e solo 
recentemente il tema dell’immigrazione e dei diritti degli stranieri è venuto 
ad occupare, nell’agenda europea, la posizione prioritaria e di urgenza che 
ben si conosce attraverso l’opera di informazione dei mass media. 
L’evoluzione è strettamente collegata alle necessità pratiche e alle 
considerazioni che nascono dall’ingigantirsi del fenomeno migratorio e dalla 
 10
 cresciuta importanza delle sue conseguenze demografiche ed occupazionali
1
. 
Oggi la terra incognita viene esplorata non solo dalle singole nazioni 
individualmente ma da tutte insieme. Infatti, per poter affrontare 
efficacemente la questione è necessario che vi siano forme di cooperazione e 
che queste siano coordinate nell’ambito di un unico quadro istituzionale. 
Anzi, è necessario avvalersi di un approccio globale
2
 al fenomeno migratorio 
che sviluppi un corpus normativo che sia anche coerente e organico.  
La storia della convergenza delle politiche migratorie, che ha portato 
alle nuove competenze europee in materia di immigrazione attraverso la c.d. 
comunitarizzazione, è un graduale avvicinarsi al tema dei cittadini dei paesi 
terzi: in un primo tempo secondo la logica dell’ognuno per sé ed, in seguito, 
congiuntamente. Il percorso seguito va dalla tendenza verso la politica di c.d. 
immigrazione zero
3
 a quella verso un’ammissione regolata e controllata dei 
flussi migratori. Emergono, come accennato, nuove esigenze che giustificano 
l’accoglienza e l’integrazione degli immigrati legali.  
Il processo di integrazione, per raggiungere un quadro unitario, deve 
anche affrontare e vincere l’ostacolo della sovranità nazionale. Come ci 
                                                 
1
 Fra queste la questione della “migrazione secondaria” all’interno dell’Unione, effetto delle 
differenti procedure vigenti negli Stati membri, che rende opportuno un ravvicinamento 
delle regolamentazioni, ed in alcuni casi anche un’armonizzazione. Cfr. DEHOUSSE e 
MARTINEZ, La politique européenne d’immigration et d’asile, in Studia diplomatica, 2002, vol. 
LV, I, p. 44. 
2
 Come più volte sottolineato dalle istituzioni europee. Cfr. SN 200/99, Conclusioni della 
Presidenza del Consiglio europeo di Tampere, 15-16 ottobre 1999, prf. 11 e COM/2000/757, 
Comunicazione della Commissione su una politica comunitaria in materia di immigrazione, 
p. 3-4, 13-14 e 19. 
3
 Questo tipo di politica, che comporta una chiusura pressoché totale dello Stato nei 
confronti del fenomeno migratorio, non è più sostenibile come dimostrato dal fatto che gli 
immigrati illegali aumentano con l’adozione di legislazioni cd. restrittive e come confermato 
dalle frequenti sanatorie, avvenute in molti paesi europei, per la regolarizzazione a 
posteriori degli stranieri clandestini. 
 11
 insegna il diritto internazionale, gli Stati sono sempre restii a cedere anche la 
più piccola quota di sovranità proprio perché ciò comporta la rinuncia alle 
proprie competenze. Tale materia in particolare è considerata storicamente e 
tipicamente di competenza esclusiva degli Stati, quindi lasciata alla loro 
discrezionalità, e non esistono in proposito obblighi di natura 
consuetudinaria a livello internazionale. Questo è dovuto al fatto che i temi 
della cittadinanza, degli stranieri e dell’immigrazione sono delicati e 
complessi e coinvolgono direttamente gli interessi nazionali.  
Anche oggi la competenza comunitaria in materia non ha carattere 
esclusivo. Come si spiegherà più avanti, l’art. 63, penultimo comma, del 
Trattato di Amsterdam lascia ancora agli Stati interessati la possibilità di 
legiferare in materia compatibilmente con il diritto comunitario e gli accordi 
internazionali. Oltretutto tre paesi membri (Irlanda, Regno Unito e 
Danimarca) sono contrari alla comunitarizzazione, cioè all’attribuzione 
all’Unione della competenza in questo settore, e pertanto non partecipano al 
Titolo IV del Trattato di Amsterdam.  
Esiste, però, a livello comunitario ed in particolare per quanto riguarda 
il campo dell’immigrazione, una lettura diversa della questione: 
l’attribuzione della competenza all’Unione darebbe la possibilità di 
espandere la logica del controllo oltre la dimensione nazionale e di 
aumentare le potenzialità delle politiche di immigrazione
4
. La Corte di 
                                                 
4
 KOSTAKOPOULOU, The “Protective Union”: Change and Continuity in Migration Law and 
Policy in Post-Amsterdam Europe, in Journal of Common Market Studies, vol. 38, n. 3, 2000, p. 
514. 
 12
 Giustizia inoltre ha interpretato estensivamente alcune norme comunitarie 
ampliando il loro ambito di applicazione ed erodendo dunque la sfera 
lasciata alla discrezionalità statale
5
.  
Comunque, se oggi è certamente chiara l’esigenza di lavorare insieme 
per disciplinare la materia, più confusi sono invece gli obiettivi specifici ed i 
contenuti delle norme in oggetto. Come è stato rilevato, la quantità di 
comunicazioni, proposte, rapporti e relazioni presentate dalla Commissione 
e, in misura minore, dalle presidenze di turno, anziché contribuire a meglio 
delineare e attuare la politica in materia di immigrazione, ha offuscato gli 
obiettivi comuni e distolto l’attenzione dai risultati effettivamente raggiunti
6
. 
Inoltre molte proposte normative non vengono adottate perché le 
disposizioni vanno oltre quel minimo comune denominatore considerato 
base accettabile da tutti i paesi membri.  
Per il successo della strategia comune in questo ambito è dunque 
imprescindibile la fiducia reciproca tra le diverse nazioni europee che 
permette di superare le diffidenze e ottenere il consenso necessario per il 
processo legislativo. A questo proposito, bisogna considerare che i contesti e 
gli orientamenti politici nazionali possono variare di molto all’interno dello 
spazio dell’Unione e che, come sottolineato da due autori, “non vi sono altri 
esempi nella storia del processo di integrazione di un policy field passato così 
                                                 
5
 Cfr. ad esempio la sentenza del 31 gennaio 1984, cause riunite C-286/82 e C-26/83, Luisi-
Carbone, in Raccolta, p. I-377 e la sentenza del 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen, 
in Raccolta, p. I-745. 
6
 NASCIMBENE e FAVILLI, Gli orientamenti comunitari, in Rapporto sulle migrazioni, 2003, 
ed. ISMU, Milano, p. 81. 
 13
 rapidamente da una forma soft di cooperazione intergovernativa al “vertice” 
dell’agenda politica e legislativa dell’Unione”
7
.  
Ad ogni modo la stessa Commissione, nella Comunicazione 
COM/2000/757 su una politica comunitaria in materia di immigrazione, 
scrive: “… rispetto ad alcuni anni fa, vengono riconosciute più 
consapevolmente l’importanza dei problemi di immigrazione e asilo a livello 
di UE e la necessità di affrontarli con un’impostazione comune” e ancora “[la 
politica in materia di immigrazione] dovrebbe essere elaborata entro un 
nuovo quadro di cooperazione a livello comunitario, basato su cooperazione, 
scambio di informazioni e relazioni informative, con il coordinamento della 
Commissione”. Inoltre sempre la Commissione propone poi nella 
Comunicazione COM/2001/387 un metodo aperto di coordinamento della 
politica comunitaria in materia di immigrazione, come si vedrà più avanti.  
 
2. BREVI CENNI SULL’IMMIGRAZIONE E SULLA LIBERA 
CIRCOLAZIONE DEI CITTADINI DEI PAESI TERZI NEL SISTEMA 
PRECEDENTE ALL’ENTRATA IN VIGORE DEL TRATTATO DI 
MAASTRICHT. 
 
Nel Trattato della Comunità Economica Europea, firmato a Roma il 25 
marzo 1957 ed entrato in vigore il 14 gennaio 1958, non si trovano 
disposizioni che attribuiscono alle istituzioni europee competenze in materia 
                                                 
7
 NASCIMBENE e MAFROLLA, Recenti sviluppi della politica comunitaria in materia di 
immigrazione e asilo, cit., p. 37. 
 14
 di immigrazione. Le norme sulla “libera circolazione delle persone”, 
nonostante la genericità dell’espressione, si riferiscono esclusivamente ai 
cittadini degli Stati membri. Solo l’ex art. 59 CEE (art. 49 TCE), secondo 
comma, sulla libera prestazione dei servizi permette l’estensione della 
disciplina ai cittadini dei paesi terzi, ma questa opportunità non viene colta
8
. 
Per contro altre norme non impediscono ai cittadini dei paesi terzi di godere 
di alcune libertà, come la libera circolazione dei capitali e delle merci, né di 
essere destinatari della libera prestazione dei servizi.  
Del resto, come brevemente accennato nell’introduzione, durante 
questo periodo il fenomeno migratorio verso l’Unione è ancora di modesta 
entità, la disciplina della materia è lasciata alla discrezionalità degli Stati 
membri e manca un qualsiasi quadro unitario e/o organico di riferimento. 
Solo negli anni settanta interviene la prima svolta: l’affluenza dei cittadini dei 
paesi terzi cresce velocemente e di conseguenza vengono predisposti i primi 
interventi in materia.  
 
 
  
                                                 
8
 Sarà la Corte di Giustizia ad estendere questa libertà per quanto riguarda i cd. posted 
workers con la sentenza del 27 marzo 1990, causa C-113/89, Rush Portuguesa, in Raccolta, p. 
I-1417 e con la sentenza del 9 agosto 1994, causa C-43/93, Van der Elst, in Raccolta, p. I-3803. 
Cfr. GUILD, The legal framework and social consequences of free movement of persons in the 
European Union, Kluwer Law International, The Hague, London, Boston, 1999, p. 65 e ss. 
9
 Questa stabilisce già come obiettivo: “the realisation of equal treatment with respect to 
living conditions and labour conditions, payment and economic rights of workers who are 
nationals of third countries and their family members legally living in the member States”. 
 15