La pirateria ed il terrorismo marittimo

Capitolo 1 – La libertà dell’alto mare – 
 
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Alle sue origini il principio della libertà del mare fu 
diretto principalmente contro un suo uso esclusivo da parte di 
determinate potenze che pretendevano di stabilirvi la loro 
sovranità, e ciò spiega il perché per lungo tempo la nozione di 
libertà ha comportato solo elementi negativi con un contenuto 
essenzialmente composto da divieti: divieto di far pagare diritti 
di passaggio o di pedaggio, divieto di esercizio della 
giurisdizione, divieto di condurre inchieste a bordo di navi 
straniere ecc. Tale principio, tuttavia, non poteva non evolversi 
col tempo positivamente tanto che oggi possiamo dire che 
l’alto mare è aperto a tutti gli Stati e nessuno può pretendere 
di assoggettare alcuna parte di esso alla propria sovranità. 
Questa idea è frutto di una sofferta evoluzione storico - 
giuridica che nei secoli ha portato a forti scontri tra sostenitori 
di opposte teorie.  
Fu principalmente nei mari del nord che si sviluppò la 
consuetudine delle interferenze nella navigazione; basti 
pensare che nel 1201 l’Inghilterra si arrogava il diritto di 
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controllo sulle navi mercantili in transito e che una legge 
norvegese del XIII sec. vietava alle navi da guerra straniere di 
navigare a nord di Bergen senza autorizzazione reale. Con 
l’avvento poi delle grandi scoperte geografiche vi fu 
un’esasperazione di tali pretese con l’intento di tutelare 
principalmente le nuove rotte commerciali. 
Nel 1493 Spagna e Portogallo si rivolsero addirittura a 
Papa Alessandro VI il quale, nella Bolla “Inter Coetera”, ripartì 
tutte le terre del Nuovo Mondo, scoperte o da scoprire, tra i 
Regni di Spagna e Portogallo e precluse di conseguenza agli 
altri Stati la possibilità di esercitare il commercio in queste 
zone senza l’autorizzazione dei Sovrani cui esse spettavano. 
Tale ingerenza sollevò non poche proteste da parte sia della 
dottrina che degli altri Stati i quali, rifacendosi al principio 
della libertà di comunicazione tra gli Stati, negavano al Papa il 
diritto di ripartire tra i due paesi degli spazi sui quali egli 
stesso non aveva diritto né di proprietà né di sovranità.
3
 Il 
                                                 
3
 Cfr. U. Leanza, Il nuovo diritto del mare e la sua applicazione nel Mediterraneo, Torino, 
1993, pag. 57 ss.. 
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 4
maggior sostenitore della libertà del mare fu Ugo Grozio il 
quale nel 1609 con il suo (appunto) “Mare liberum” deduceva 
la libertà del mare dall’impossibilità di occupare e delimitare 
una cosa spazialmente sconfinata, come gli oceani: «commune 
est omnium maris elementum, infinitum scilicet ita, ut 
possideri non queat, & omnium usibus accomodatum».
4
 Il fine 
di Grozio era in realtà quello di difendere l’Olanda, ma 
soprattutto la “Compagnia Olandese delle Indie Orientali”, 
dalle pretese spagnole e portoghesi di controllo esclusivo della 
navigazione verso le Indie orientali ed occidentali. La risposta 
non si fece attendere e giunse dalla Gran Bretagna: Re 
Giacomo I, con un proclama del 1609, stabilì che gli stranieri 
dovessero munirsi di una licenza per poter pescare nelle acque 
adiacenti alle coste inglesi
5
 e, come sostegno giuridico di tali 
pretese, John Selden nel 1635 intervenne con il suo “Mare 
Clausum” dove tentò di dimostrare che anche il mare, come il 
                                                 
4
 Cfr. U. Grozio citato in T. Scovazzi, Elementi di diritto internazionale del mare, Milano, 
1994, pag. 15. 
5
 Cfr. B. Conforti, Il regime giuridico dei mari, Napoli, 1957, pag. 39. 
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territorio, è suscettibile di appropriazione e che al Re di Gran 
Bretagna spetta il dominio dei mari che circondano le sue 
isole.
6
 Anche qui la pretesa britannica aveva ben altro fine 
ovvero quello di escludere la presenza degli olandesi dai mari 
prossimi alla Gran Bretagna impedendone la redditizia pesca 
dell’aringa in tali acque. Queste, ed altre, rivendicazioni inglesi 
portarono di conseguenza ad una serie di guerre con le 
Province Unite dei Paesi Bassi. È da notare che, in questo 
periodo, la politica messa appunto dal Regno britannico 
presentava le stesse caratteristiche di quella delle Repubbliche 
di Venezia e Genova, rispettivamente nel Mar Adriatico e nel 
Mar Ligure, fino a tutto il XVI secolo. 
Nel 1702 un criterio teso a bilanciare i diversi interessi 
alla libertà di navigazione e alla sicurezza delle acque adiacenti 
al territorio fu proposto da Cornelis van Bynkershoek nel suo 
“De dominio maris dissertatio”. Secondo il Bynkershoek, il 
controllo del mare può essere esercitato solamente tramite le 
                                                 
6
 Cfr. J. Selden citato in T. Scovazzi, op. cit., pag. 15. 
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artiglierie poste sul territorio e pertanto non al di là di una 
fascia di acque costiere: «generaliter dicendum esset, 
potestatem terrae finiri, ubi finitur armorum vis».
7
 Il 
superamento degli inconvenienti pratici legati all’accertamento 
della distanza effettivamente coperta dalla gittata dei cannoni 
fu merito di Ferdinando Galiani il quale, nel 1782, propose il 
limite generale delle 3 miglia «come distanza, che sicuramente 
è la maggiore ove colla forza della polvere finora conosciuta si 
possa spingere una palla, o una bomba».
8
 Tale limite trovò 
varie conferme nella pratica internazionale: gli Stati Uniti nel 
1793 dichiararono che le istruzioni date ai propri agenti erano 
valevoli entro le 3 miglia e anche la Gran Bretagna si rifece 
allo stesso limite nel “Territorial Waters Jurisdiction Act” del 
1878.
9
 L’estensione delle 3 miglia del mare territoriale 
comunque, seppur propria delle principali potenze marittime, 
non venne mai universalmente accettata poiché altri Stati, 
                                                 
7
 Cfr. Cornelis van Bynkershoek citato in T. Scovazzi, op. cit., pag. 16. 
8
 Cfr. F. Galiani citato in T. Scovazzi, op. cit., pag. 16. 
9
 Cfr. T. Scovazzi, op. cit. pag. 16 ss.. 
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 7
come Svezia, Norvegia, Portogallo e Spagna, rivendicavano 
misure diverse sempre, naturalmente, più ampie. 
Con il passare degli anni vi furono interventi di altri 
importanti giuristi più o meno portatori anche loro di interessi 
degli Stati di appartenenza, ma durante il XVIII secolo, 
tuttavia, molte delle stravaganti rivendicazioni sulla sovranità 
del mare furono abbandonate. Già dalla prima metà del sec. 
XIX, infatti, il concetto di alto mare come area giuridicamente 
distinta dalle acque nazionali e non suscettibile di 
appropriazione da parte di alcuno Stato divenne 
universalmente accettato. La sua definitiva consacrazione si 
può trovare nel Patto della Società delle Nazioni e nel Trattato 
di Versailles alla fine della prima guerra mondiale che 
prevedevano la libertà di navigazione e di transito per tutti gli 
Stati, compresi quelli privi di un litorale marittimo. 
 
1.2. Il primo atto normativo comune di una certa importanza e 
che vide l’adesione di dieci Stati, compresa l’Italia, può 
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considerarsi la Convenzione di Costantinopoli del 29 ottobre 
1888 nella quale si stabilì la «neutralizzazione» del Canale di 
Suez come tratto di mare libero ed aperto, sia in tempo di 
guerra che in tempo di pace, ad ogni nave mercantile o da 
guerra senza distinzione di bandiera. 
Nel cosiddetto periodo delle Conferenze Universali 
rivestono una certa importanza, invece, le Conferenze 
Internazionali tenutesi all’Aja nel 1899 e nel 1907 dove furono 
fissate le regole del diritto bellico marittimo. La prima di tali 
conferenze, promossa dallo Zar Nicola II, si preoccupò della 
cd. “umanizzazione delle guerre terrestri” tramite 
l’introduzione di soluzioni pacifiche delle controversie 
internazionali e di intenti di disarmo degli Stati con 
conseguente limitazione delle guerre stesse. La seconda e più 
importante conferenza, che vide la partecipazione di ben 44 
Stati, terminò con la firma di 13 Convenzioni, 4 
Raccomandazioni e una Dichiarazione con cui si auspicava il 
passaggio dall’arbitrato facoltativo a quello obbligatorio. 
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Furono così introdotte molte regole procedurali e soprattutto 
furono create una “Corte permanente d’arbitrato” e una “Corte 
internazionale delle prede” che dovevano funzionare in tempo 
di guerra ma che tuttavia non entrarono mai in funzione per 
l’inerzia da parte dei governi nazionali. 
Con la creazione, nel 1919, della “Società delle Nazioni” 
si diede il via alla fase più produttiva in materia tanto che, già 
a partire dal 1921, a Barcellona prima e a Ginevra poi furono 
adottate tre importanti convenzioni: la “Convenzione e Statuto 
sulla libertà di transito”, la “Convenzione e Statuto sul regime 
delle vie d’acqua navigabili” e la “Convenzione sul regime 
internazionale dei porti marittimi”. Fu comunque nel 1930 
all’Aja che si tentò di giungere ad una vera e propria 
codificazione del diritto del mare con la “1
a
 Conferenza sulla 
Codificazione Progressiva del Diritto Internazionale”. 
Nonostante gli sforzi però non si riuscirono a superare i punti 
di vista divergenti dei Governi rappresentati soprattutto in 
merito all’ampiezza del mare territoriale al di là delle 3 miglia 
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ed alla istituzione di una zona contigua con conseguente 
riconoscimento, in essa, di alcuni poteri allo Stato costiero.
10
 Il 
documento finale di tale riunione si risolse in due 
Raccomandazioni, una sulla protezione della pesca e l’altra 
sulle acque territoriali, nella quale era inoltre contenuto uno 
schema sulla condizione giuridica di questo spazio marino, ed 
una Risoluzione in cui si raccomandava al Consiglio della 
Società delle Nazioni di convocare, non appena fosse possibile, 
una nuova riunione sulle questioni riguardanti il mare 
territoriale. Su istanza della Seconda Commissione della 
conferenza vennero inoltre comunicati ai Governi, con la 
preghiera di fornire a loro volta contributi, informazioni e 
chiarimenti, gli articoli annessi alla Risoluzione, in quanto essi 
avrebbero potuto costituire ugualmente un materiale 
importante per la continuazione degli studi in tale materia.  
Il lavoro fu proseguito anni dopo, nell’ambito della 
neonata “Organizzazione delle Nazioni Unite”, costituitasi nel 
                                                 
10
 Cfr. G. Bertini, Diritto del mare e Poteri di Polizia, Napoli, 2000, pag. 8 ss.. 
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 11
1946, dalla “Commissione del diritto internazionale”, organo 
sussidiario dell’Assemblea dell’O.N.U. cui è affidato il compito 
di studiare i vari settori del diritto internazionale. La 
Commissione tenne diverse sessioni, delle quali occorre 
segnalare la 7
a
 e l’8
a
, con le quali furono collegate 
sistematicamente tutte le norme relative all’alto mare, alla 
piattaforma continentale ed alla conservazione delle risorse 
biologiche e fu approvata, tra l’altro, la disciplina del passaggio 
inoffensivo. I lavori terminarono con una Raccomandazione 
rivolta all’Assemblea generale dell’O.N.U. per la convocazione 
di una conferenza che tenesse conto di tutti gli aspetti del 
problema sia giuridici, sia politici ed economici quanto tecnici e 
biologici. Proprio in materia di transito inoffensivo bisogna 
citare un’importante decisione del 1949 con la quale la “Corte 
Internazionale di giustizia dell’Aja” nel caso della controversia 
del Canale di Corfù (originata dal danneggiamento, da parte 
albanese, di due Cacciatorpedinieri britannici) assimilò le navi 
da guerra a quelle mercantili per ciò che concerne il diritto di 
Capitolo 1 – La libertà dell’alto mare – 
 
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accedere agli stretti e ai canali internazionali.
11
 Nel 1951, 
invece, con un’altra sentenza, relativa ad una controversia tra 
la Norvegia e la stessa Gran Bretagna relativamente alle zone 
di pesca, si giudicò legittima l'iniziativa assunta nel 1935 dalla 
Norvegia per la determinazione delle proprie acque interne e 
territoriali, e si posero così le premesse della dottrina delle 
linee di base e delle baie storiche attualmente vigente. 
Nel 1958, fu convocata la 1
a
 Conferenza sul Diritto 
Internazionale Marittimo che si svolse a Ginevra. Con tale 
conferenza furono istituite cinque Commissioni che si 
occuparono della definizione di vari concetti come quelli di 
mare territoriale, di zona contigua, di alto mare, di piattaforma 
continentale e di libertà di accesso al mare per gli Stati privi di 
litorale marittimo. Il tutto si risolse in un vero e proprio lavoro 
di codificazione in senso stretto poiché il risultato fu quello di 
razionalizzare e raccogliere, in quattro distinte Convenzioni, la 
realtà preesistente che si era consolidata nei cinque secoli 
                                                 
11
 Cfr. “Corte Internazionale di giustizia dell’Aja” sentenze del 9 aprile 1949 e 18 dicembre 
1951, richiamate in G. Bertini, op. cit. pag. 9 ss.. 
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precedenti. La ragione che indusse all’adozione di quattro 
diversi accordi fu quella di favorire la più ampia partecipazione 
degli Stati, consentendo ad essi di vincolarsi relativamente ad 
alcune parti soltanto del regime convenzionale stabilito per gli 
spazi marini. Alcuni problemi tuttavia rimasero insoluti poiché 
ogni volta che si poneva una questione di limiti, soprattutto 
relativamente all’estensione del mare territoriale e delle zone 
contigue in materia di pesca, mancava l’accordo tra i vari 
delegati. Ciò, secondo alcuni, era dovuto dall’adozione del 
criterio spaziale considerato come il solo idoneo al 
raggiungimento del fine cui tende qualsiasi codificazione: la 
certezza dei rapporti giuridici. Le conseguenze, forse, 
sarebbero state diverse se si fosse adottato il criterio 
funzionale, il quale, ricollegando l’esercizio della potestà di 
governo negli spazi marini a determinati interessi di natura 
politica, economica e sociale, opera un rinvio a regole di 
comune esperienza destinate a chiarire quali interessi siano 
essenziali alla vita della comunità. Anche così, tuttavia, si 
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sarebbero poste all’interprete delle difficili valutazioni sul 
contenuto e sul rispetto delle accennate regole di esperienza 
nel momento in cui si fosse dovuto giudicare sulla liceità di un 
intervento coercitivo dello Stato costiero.
12
 I risultati positivi 
che scaturirono da questa conferenza furono comunque quelli 
di riconoscere agli Stati privi di uno sbocco sul mare un diritto 
di accesso al litorale più vicino, di fissare, una volta per tutte, 
la libertà di navigazione sull’alto mare e di definire la zona 
contigua marittima e la piattaforma continentale. Quest’ultima, 
definita come «il letto del mare e il sottosuolo delle regioni 
marine adiacenti alle coste, ma situate al di fuori del mare 
territoriale, fino ad una profondità di 200 metri o, al di là di 
tale limite, fino al punto in cui la profondità delle acque 
sovrastanti permette lo sfruttamento delle risorse naturali 
delle predette regioni»
13
, riuscì solo in parte ad accontentare 
quegli Stati che volevano procedere allo sfruttamento delle 
risorse economiche racchiuse negli spazi costieri. Proprio a 
                                                 
12
 Cfr. U. Lenza, op. cit. pag. 9. 
13
 Vd. art. 1, Convenzione di Ginevra. 
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causa di questa mancanza di accordo nel 1960 fu convocata, 
sempre a Ginevra, una 2
a
 Conferenza sul Diritto Internazionale 
Marittimo con l’intento di risolvere i problemi precedentemente 
menzionati. Anche questa, tuttavia, si risolse in un insuccesso 
e, non a caso, il parziale fallimento sia della prima che della 
seconda conferenza si ebbe in uno dei pochi settori nei quali 
anche il diritto consuetudinario preesistente presentava non 
poche incertezze. C’è da dire, comunque, che tali Convenzioni 
costituiscono tuttora, nonostante le sopravvenute carenze, il 
diritto convenzionale vigente tra molti Stati.  
Con il secondo dopoguerra il diritto internazionale 
marittimo si sviluppò secondo fattori sostanzialmente diversi 
rispetto a quelli tradizionali che erano stati oggetto delle 
precedenti codificazioni. Argomenti come lo sfruttamento delle 
risorse biologiche e minerali dei fondali marini (cui si fa cenno 
nella prima Convenzione di Ginevra), della ricerca scientifica, 
della tutela del patrimonio ambientale e dell’inquinamento si 
sostituirono a quelli concernenti la pesca e la semplice