Lo status e la sicurezza del personale delle operazioni di peace-keeping delle Nazioni Unite

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Per far fronte a questa evoluzione, la maggior parte delle azioni 
militari coercitive ha dovuto essere condotta direttamente da forze delle 
Nazioni  Unite, od essere autorizzata dal Consiglio di Sicurezza sulla base 
del Capitolo VII della Carta  dell’Organizzazione, al fine di permettere la 
realizzazione degli obiettivi previsti tramite specifiche operazioni di 
mantenimento della pace. La  creazione, in tempi molto ristretti, di una forza 
di reazione rapida con i compiti di proteggere ed assistere i  “caschi blu”
2
 in 
Bosnia  è un’altra misura volta al medesimo scopo. 
Parallelamente, l’ONU si è preoccupata di assicurare la sicurezza del 
proprio personale, e del personale associato,  tramite  un nuovo strumento  
giuridico: la “Convention sur la sécurité du personnel des  Nations Unies et 
du personnel associé “. 
In sé stessa, l’adozione rapida , in seno alle Nazioni Unite, di una 
convenzione il cui soggetto è stato causa di numerose controversie, pare  
essere di per sé un successo ( PARTE PRIMA della presente tesi). 
In più, la Convenzione definisce e tipicizza in quanto a fattispecie un 
certo numero di infrazioni contro il personale delle Nazioni  Unite ed il 
personale associato, stabilisce un regime di repressione delle suddette 
infrazioni da parte degli stati membri e prevede un regime di cooperazione 
internazionale mirante a facilitare la repressione delle medesime.   
                                          
2
 Per maggiori dettagli sul termine Caschi Blu, sulla storia, sulle problematiche ad esso 
connesse, noché sui costi relativi, cfr. PARTE QUARTA della presente tesi, ed in 
particolare il capitolo “I Caschi Blu”. 
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Queste misure dovranno, questo il loro scopo, contribuire ad 
assicurare una migliore protezione del personale delle Nazioni  Unite e del 
personale associato( PARTE SECONDA). 
Inoltre, l’efficacia del regime di  protezione creato ex novo dalla 
convenzione rimane ostacolato da un discreto numero di ambiguità che 
concernono principalmente il suo campo d’applicazione.  Queste ambiguità 
interferiscono nei reciproci rapporti fra la medesima ed il Diritto 
Internazionale Umanitario (PARTE TERZA). 
Alcune tematiche particolari entrano poi in gioco in particolari 
momenti/settori delle operazioni di mantenimento della pace o costituiscono 
sviluppi/approfondimenti di quanto affermato dalla Convenzione stessa; essi 
a rigor di logica avrebbero dovuto essere sviluppati direttamente nei capitoli 
in cui vengono richiamati, ma per motivi di sistematicità sono stati raccolti 
in un capitolo “specificativo” e di approfondimento (PARTE QUARTA). 
Nel lavoro viene inoltre fatto espresso riferimento a problematiche e 
caratteristiche dei contingenti italiani( pur non mancando mai lo sguardo 
comparatista alle realtà degli altri Stati), quali missioni cui hanno 
partecipato, manuali militari, addestramento, regole d’ingaggio, struttura del 
comando, problematiche delle operazioni di peace-keeping sia a livello 
internazionale(responsabilità internazionale, poteri del contingente in 
missione, risarcimenti/indennizzi per morti/feriti,…) che di diritto interno 
(compatibilità costituzionale sia del peace-keeping in sé che delle specifiche 
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operazioni, autorizzazione, istituzione e cessazione di un’operazione, 
partecipazione ad operazioni multinazionali,…) sia per un certo qual spirito 
nazionalista e sia per la notevole difficoltà nel reperire i materiali ( sovente 
rapporti interni e documenti militari di difficile accesso per i “civili”, 
nonché raccolti in sedi estere come Ginevra, New York, Vienna, Strasburgo, 
etc.). Colgo infine  l’occasione per ringraziare la Biblioteca della Scuola di 
Applicazione di Torino per la splendida collaborazione offertami. 
A corredo del lavoro vengono aggiunti i documenti cui si fa 
riferimento nonché quelli che possano essere utili ad avere una migliore 
visuale d’insieme dei temi connessi alla sicurezza ed allo status del 
personale delle Nazioni  Unite ( come lavori preparatori, precedenti, 
accordi modello, etc.) (APPENDICE  DOCUMENTARIA). 
In conclusione ricordo che le opinioni espresse ed i giudizi forniti 
rappresentano solo il punto di vista dell’autore e non necessariamente quelli 
dell’Organizzazione. 
 13
 
 
 
 
 
 
 
 
Introduzione  
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Nonostante i Mass Media rendano ogni giorno più popolari i termini 
“peace keeping” e “peace keeping operations”, risulta difficile definirli con 
precisione. Del pari in dottrina esistono divergenze di opinione causate in 
parte dalla vastità della materia e in parte dalla mancanza di una sua 
definizione all'interno di un atto di riferimento quale lo Statuto delle Nazioni 
Unite.  
Per limitare il campo della nostra indagine possiamo utilizzare la 
definizione di “peace keeping” che ci fornisce “The United Nations Military 
Observer Handbook”
3
: “United Nations presence in the field,normally 
involving military and civilian personnel, with the consent of the parties to 
implement or monitor the implementation of arrangerments relating to the 
control of conflicts (cease-fire, separation of forces, etc. ) and their 
resolution (partial or comprehensive settlernents ) or to ensure the safe 
delivery of humanitarian relief “. 
Un' altra definizione, forse più completa, è contenuta in  “The Blue 
Helmets”
4
:” ... peace-keeping has come to be defined as an operation 
involving military personnel but without enforcement powers, undertaken by 
the United Nations to help maintain or to restore intemational peace and   
security in areas of conflicts …”. 
                                          
3
 Edited by United Nations Department for Peace-keeping Operations, office for planning 
and support, training unit,1985.  
4
 Published by the U.N. Department of  Public Information . 
 15
Da queste definizioni emergono alcune delle caratteristiche di fondo 
del peace-keeping quali : il consenso dello stato ospite e delle parti in 
conflitto,  l’uso della forza da parte delle forze ONU solo come “ultima 
ratio”, la necessità di un forte consenso espresso in seno al Consiglio di 
Sicurezza.  
 
 
Evoluzione Storica  
 
Il 26 Giugno 1945 a S. Francisco vedeva la luce, dopo una 
conferenza durata circa tre mesi,  lo Statuto delle Nazioni Unite. Questo atto  
costituisce (almeno fino ad oggi così è stato) il punto di riferimento 
giuridico per tutte le iniziative che l’organizzazione ha preso allo scopo di 
realizzare il fine principale per il quale è nata: “... mantenere la pace e la 
sicurezza internazionale ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive 
per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di 
aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire con mezzi pacifici 
ed in conformità ai principi della giustizia e del diritto internazionale la 
composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni 
internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace...”
5
. 
                                          
5
 Art. 1,  Statuto delle N.U.  
 16
 L’ONU nasceva dopo che la comunità internazionale era stata 
sconvolta dal più grande conflitto della storia dell’uomo, che in sei anni 
aveva provocato decine di milioni di vittime e distruzioni materiali     
enormi . 
La necessità di evitare il ripetersi di un simile evento indusse 
cinquantuno  Stati, con alla testa Stati Uniti,  URSS
6
,  Cina,  Gran Bretagna 
e Francia, gli Stati  a capo della coalizione vincitrice della Seconda Guerra 
Mondiale,   a creare una struttura stabile per la regolamentazione dei 
rapporti tra gli Stati. 
L'ONU è nata da una scelta  “politica”  e quindi è  frutto della 
mediazione tra posizioni differenti.  Tra le proposte più importanti che 
hanno preceduto quella definitiva vale la pena di ricordare quella del 
Presidente Roosevelt il quale proponeva un sistema mondiale “dominato”  
da quattro “poliziotti”, e quella del Primo ministro inglese W. Churchill 
tendente a creare un “Consiglio Mondiale” articolato in tre “Consigli 
Regionali”:  uno per  l’America diretto dagli Stati Uniti,  uno per  l’Europa 
diretto dalla Gran Bretagna,  e uno per  l’Asia sotto la guida dell'URSS.  
Un fattore che influenzò fortemente la conferenza fu la pesante 
eredità della Società delle Nazioni.   Questa organizzazione,  nata nel 1919 a  
Versailles su proposta del Presidente Wilson, durante la conferenza per la 
preparazione del trattato di pace che poneva fine alla Prima Guerra 
                                          
6
 In seguito allo smembramento vada letto come Russia. 
 17
Mondiale, aveva avuto un successo limitato a causa soprattutto di due difetti 
molto gravi: la mancanza di universalità e la quasi totale assenza di 
responsabilità in  settori differenti da quello politico ( economico, sociale, 
sanitario, culturale, etc.). Il primo in particolare è stato fatale 
all’organizzazione in quanto l’assenza riguardava nazioni molto importanti 
quali gli Stati Uniti, mai entrati a farne parte,  l’URSS, entrata nel 1934 ma 
cacciata nel  1939, la  Germania entrata nel  1926 e uscita nel  1933,  l’Italia 
e il Giappone usciti nel 1937. 
Delle cause di questo fallimento i fondatori dell’ONU hanno tenuto 
conto.  Dalla Conferenza emerge infatti una organizzazione tendenzialmente 
universale dotata di strutture e norme di procedura che le consentono di 
superare lo scoglio dovuto alla  divergenza di opinioni tra i suoi membri. Il  
vero organo direttivo nel campo politico e della sicurezza non è infatti 
l’Assemblea Generale,  che attribuisce un voto a ciascuno stato membro a  
prescindere  dal suo peso politico,  economico e militare,  ma il Consiglio di 
Sicurezza, composto attualmente da 15 membri, dove “le decisioni di 
carattere non procedurale devono essere prese col voto favorevole di nove 
membri, tra i quali devono figurare tutti i membri permanenti”
7
, (Stati 
Uniti, URSS, Cina, Gran Bretagna e Francia). Così si attribuisce ad ognuno 
di essi un  diritto di veto su qualsiasi decisione non gradita.  
 
                                          
7
 Cfr. “Le Nazioni  Unite”, B. Conforti, CEDAM, Padova,  1996. 
 18
Fondamenti giuridici      
 
                     
All’interno dello Statuto delle Nazioni Unite i fondatori hanno 
inserito due capitoli, il VI ed il VII , che riguardano rispettivamente 
“l’esercizio da parte del Consiglio di una funzione di natura meramente 
conciliativa” e “l’azione a tutela della pace”,  in caso questa sia violata o 
minacciata, attraverso “una serie di misure implicanti e non implicanti l’uso 
della forza, idonee a ristabilirla”
8
.  Il Cap. VI  prevede una serie di strumenti 
diplomatici e giudiziari quali negoziati, mediazioni, conciliazioni, arbitrati, 
etc.  che possono essere intraprese dalle parti di propria iniziativa o su 
proposta e sotto la guida dei Consiglio di Sicurezza. I casi riconducibili alla 
fattispecie prevista dal capitolo VI sono caratterizzati da una minaccia 
potenziale alla pace e di conseguenza il potere del Consiglio è molto 
limitato perché il compito vero e proprio di risolvere la controversia è in 
realtà lasciato alle parti in causa, mentre l'ONU si riserva  solo un potere di 
indirizzo, attraverso l'uso delle raccomandazioni, che le parti sono 
sostanzialmente libere di non rispettare. Questo problema già tipico della 
Società delle Nazioni dipende dalla caratteristica di entrambe le 
Organizzazioni, che accolgono come membri solo stati sovrani.  
Per sbloccare la situazione di stallo che si crea ogni qual volta che 
uno Stato non accetta di seguire le indicazioni date dall'organizzazione circa 
                                          
8
 Cfr “Le Nazioni Unite”, B. Conforti,  CEDAM, Padova  1996,  pag. 157. 
 19
la risoluzione di una controversia, è stato inserito nello Statuto il       
Capitolo VII che prevede per il Consiglio di Sicurezza la possibilità di            
decidere qualsiasi misura necessaria a ristabilire la pace e la sicurezza 
internazionale, tra cui anche misure coercitive. Il compito del Consiglio è 
quello di determinare se la crisi già in atto costituisce effettivamente una 
“minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione” 
(Cfr. art.39 della Carta) e, attraverso una risoluzione o una decisione, 
stabilire se le misure non implicanti l'uso della forza siano o meno 
sufficienti.  Se non lo  sono   “può intraprendere ogni azione che sia 
necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza 
internazionale”
9
. In questo caso alle parti non viene rivolto un invito a 
concordare una soluzione ma un obbligo ad adeguarsi a quanto stabilito dal 
Consiglio.  Il conflitto bipolare e la reciproca diffidenza tra le due 
superpotenze ha fatto peraltro rimanere lettera morta gli articoli 43 e 
seguenti, così come l’articolo 47 dello Statuto che prevede la creazione di 
un Comitato di stato maggiore alle dipendenze del quale gli stati devono 
mettere proprie unità in caso di operazioni. Le operazioni di Peace-Keeping 
non sono comunque riconducibili né all’uno  né all'altro capitolo in quanto 
sono qualcosa in più delle attività conciliative previste dal capitolo VI e 
qualcosa in meno delle azioni coercitive del capitolo VII.  Vista 
l'impossibilità di ricondurre questo tipo di operazioni ad un unico principio 
                                          
9
 Art 42, Statuto delle Nazioni Unite. 
 20
giuridico il Segretario Generale Dag Hammarskjöld le attribuì ad un teorico  
capitolo “sei e mezzo”  dello Statuto
10
 .  
                                          
10
 Per ciò che riguarda la ricerca di una precisa base giuridica delle operazioni delle Nazioni  
Unite, la migliore dottrina resta divisa. Le più interessanti posizioni  risultano essere le 
seguenti: 
1. alcuni autori ritengono che il fondamento delle operazioni di mantenimento della pace 
sarebbe da ricercare nel Capitolo VI della Carta e, in particolare, nell’articolo36, che 
autorizza il Consiglio di Sicurezza a raccomandare “appropriate procedures or 
methods of adjustment” in presenza di qualsiasi controversia di natura tale da costituire 
una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionali o di qualsiasi situazione di 
natura analoga; 
2. secondo altra parte della dottrina esse sarebbero da collocare nel Capitolo VII della 
Carta. Più  precisamente, alcuni  indicano come base giuridica più appropriata 
l’articolo 39 (che autorizza il Consiglio di Sicurezza a fare raccomandazioni o decidere 
misure in presenza di una minaccia  alla pace, rottura della pace, o un atto di 
aggressione); altri propongono l’articolo 40 (adozione di misure provvisorie); altri 
ancora propendono per l’articolo 42 ( adozione di misure implicanti l’uso della forza); 
3. va inoltre ricordata la succitata teoria  per cui le operazioni di mantenimento della pace 
non sarebbero giuridicamente inquadrabili né nel Capitolo VI, né nel Capitolo VII 
della Carta, risultando qualcosa di più delle semplici attività conciliative, ma non 
potendo essere considerate  a pieno titolo azioni coercitive; risulterebbero così fondate 
su una sorta di “Capitolo 6 e mezzo” della Carta delle Nazioni  Unite ( secondo la nota 
definizione del Segretario Generale D. Hammarskjöld). 
4. c’è inoltre chi si è ispirato alla teoria dei poteri impliciti ed ha individuato nel fine 
generale delle Nazioni  Unite di mantenere la pace e la sicurezza internazionali, così 
come risulta enunciato nel preambolo (“to save succeding generations from the 
scourge of war”;”to practice tolerance and live together in peace with one another as 
good neighbours”) e nell’articolo 1 della Carta di San Francisco il fondamento 
legittimo di qualsiasi operazione di mantenimento della pace; 
5. altri infine, facendo leva su un pratica assai ampia, sono invece propensi a ritenere che 
le lacune della Carta sarebbero colmate dall’esistenza di una norma di diritto 
consuetudinario ormai consolidata. 
Negli ultimi anni, in seguito al proliferare di nuove operazioni, quasi sempre incaricate di 
svolgere funzioni molteplici, e talvolta autorizzate a far ricorso all’uso della forza militare 
per assolvere il loro mandato, la questione dell’inquadramento delle operazioni delle 
Nazioni  Unite nelle norme della Carta ha suscitato nuovi motivi di riflessione.  Mentre 
alcuni autori confermano le soluzioni “tradizionali”, talvolta parzialmente rivedute e 
corrette( c’è chi, ad esempio parla di “Chapter 6 ¾ operations”), altri ritengono che sia in 
errore chi tende a ricercare “un unico fondamento giuridico preciso(in una disposizione o in 
un capo della Carta, o in eventuali norme consuetudinarie integrative della medesima) per 
tutte indistintamente le operazioni di pace”; le funzioni assegnate alle singole operazioni 
sarebbero infatti riconducibili ad attività autorizzate dalle Nazioni  Unite sulla base di 
determinate disposizioni della Carta soltanto in alcuni casi. In altri, l’autorizzazione delle 
Nazioni  Unite troverebbe il suo fondamento giuridico “in nuovi poteri normativi attribuiti 
dagli Stati all’Organizzazione”, alla stregua di una consuetudine emergente di diritto 
internazionale generale. In una situazione in cui è sempre più evidente la sproporzione tra i 
fini assegnati alle diverse operazioni ed i mezzi di cui le stesse dispongono, alcuni autori 
preferiscono invece accantonare la questione dei presupposti teorici e concentrare piuttosto 
l’attenzione sulle condizioni operative. Di conseguenza, in relazione a tali operazioni, la 
 21
Fondamenti militari  
 
 
Alla luce delle considerazioni fatte in precedenza analizziamo 
brevemente come si è sviluppata la prassi. Una volta che il Consiglio o 
eccezionalmente l’Assemblea
11
 abbiano deliberato di intervenire, essi 
delegano al Segretario Generale una serie di poteri,  di cui l’organo 
delegante è titolare,  necessari per portare a termine la missione.  Questa 
delega seppur molto ampia ricadrà all'interno delle direttive dell'organo 
delegante e delle norme dello Statuto. 
Il Segretario Generale viene a godere di una ampia autonomia 
decisionale e deve  vagliare la possibilità dei paesi membri di mettere a 
disposizione le risorse finanziarie ed i contingenti necessari a sostenere 
l’impegno che si è assunta l’organizzazione.  Ha inoltre la direzione politica 
della missione, cioè la possibilità di prendere tutte quelle decisioni che 
necessitano di tempestività,  rimanendo sempre peraltro all’interno dei 
compiti assegnatigli,  esercitando poteri quali “la conclusione di accordi” 
                                                                                                           
lettera delle norme rilevanti della Carta deve intendersi in un senso conforme a quello 
risultante dalla pratica effettivamente intercorsa, secondo un’interpretazione evolutiva 
consentita dalle regole del diritto dei trattati. 
11
 Si possono considerare operazioni autorizzate dall’Assemblea Generale, pur  se 
formalmente considerate dalla medesima solo sotto l’aspetto dei costi derivanti dalle 
operazioni stesse, quelle condotte in Congo (ONUC) ed in Medio Oriente (UNEF). 
Risulta inoltre particolarmente rilevante il precedente costituito dalla risoluzione 
dell’Assemblea Generale n. 377(V) (Uniting for Peace) del 3 novembre 1950. In base ad 
essa, in qualsiasi caso in cui appaia presente una minaccia alla pace, una rottura della pace 
od un atto di aggressione ed il Consiglio di Sicurezza risulti paralizzato per mancanza di 
accordo fra i cinque membri permanenti, l’Assemblea Generale può riunirsi in sessione 
 22
con gli stati fornitori di contingenti e lo stato ospite e “la decisione circa il 
concreto impiego delle forze”
12
.   Ad esclusione di quanto avvenuto in 
occasione dell’Operazione delle Nazioni Unite in Congo il cui mandato 
aveva durata illimitata ed anche a seguito delle critiche per la troppa 
autonomia decisionale di cui è stato vittima il Segretario Generale in quella 
tragica occasione che gli costò la vita in seguito all’abbattimento dell’aereo 
su cui viaggiava, la prassi del Consiglio è stata di porre dei limiti temporali 
al mandato,  per poi prorogarlo se necessario (di solito di tre, sei o nove 
mesi ).  
Il Segretario Generale si avvale inoltre della collaborazione di un 
comandante delle forze impegnate nell'operazione (normalmente il 
comandante del contingente più numeroso) da lui scelto ma approvato dal 
Consiglio di sicurezza .  
I contingenti militari possono essere messi a disposizione da tutti gli 
stati membri . L’adesione è volontaria, ma allo stesso tempo il Segretario 
Generale non è tenuto ad accettare qualsiasi offerta di contingenti gli 
provenga dagli stati.  Nel caso,  sempre più raro vista la frequenza con cui le 
operazioni si susseguono e si accavallano, che le truppe offerte siano          
in eccesso rispetto a quelle necessarie, sarà il Segretario Generale a  
scegliere quali offerte “attivare” e quali no.  Non esistono criteri     giuridici 
                                                                                                           
straordinaria d’urgenza ed esercitare i poteri d’intervento collettivo che la Carta riserva la 
Consiglio. 
12
 Cfr. Benedetto Conforti, “Le Nazioni Unite”, pag. 211. 
 23
che facciano preferire un contingente ad un altro. Nella prassi    si cerca di 
tenere conto   di alcune regole che favoriscano un pieno successo della 
missione:  
a) si tende ad escludere stati che abbiano interessi nel conflitto 
(l'offerta di truppe iraniane per l’UNPROFOR per esempio non è stata 
attivata temendo le implicazioni religiose che comportava in un conflitto 
etnico come quello bosniaco)  che appartengano a stati confinanti, a stati     
ex-colonizzatori o che siano stati in guerra con lo stato ospite .  Nel caso 
dell’UNEF,   per esempio   la Nuova Zelanda venne esclusa perché 
appartenente  al Commonwealth e il Canada, per lo stesso motivo,  poté 
fornire solo sostegno logistico.   La partecipazione del Pakistan invece 
venne osteggiata con successo dal Capo di Stato egiziano Nasser per la 
politica anti-egiziana che quello stato attuava;  
b) Non esistono impedimenti formati all’impiego di truppe dei 
membri permanenti del Consiglio anche se,  rifacendosi al principio  
indicato al in precedenza, non esistendo zone del mondo in cui non    
fossero presenti interessi sovietici o americani. Nel periodo della guerra 
fredda Stati Uniti e URSS si astenevano dall’offrire contingenti.  Va 
comunque ricordata la partecipazione di truppe della Gran Bretagna 
all’UNFICYP.