L'intervento armato in Iraq e il sistema delle Nazioni Unite

1.1 20 marzo 2003: l’attacco armato 
 
E’ l’alba del 20 marzo 2003: sei navi americane lanciano 
quaranta missili Tomahawk contro il territorio dello Stato 
iracheno e una pattuglia di Stealth F-117 solca il cielo nella zona 
in cui il Tigri e l’Eufrate si incontrano e vanno insieme fino al 
mare. Dopo poche ore, le Forze anglo-americane attraversano il 
confine tra Kuwait ed Iraq: è l’inizio dell’attacco, la prima fase 
dell’operazione “Iraqi Freedom”. Ha inizio così un nuovo 
capitolo della martoriata storia recente di un Paese, l’Iraq 
appunto, considerato la vera e propria culla della civiltà, un 
Paese tanto ricco di storia e cultura quanto pieno di 
contraddizioni e divisioni interne. Non è certo una storia nuova 
quella che gli iracheni si trovano a vivere: è il risultato di una 
decennale situazione di contrasti, di ispezioni, ora autorizzate poi 
vietate, e di mancato rispetto delle regole imposte dal regime 
della comunità internazionale, di cui l’Iraq è parte integrante. Le 
radici del contrasto sono piuttosto profonde: a momenti di calma 
apparente sono seguiti, nel corso degli ultimi anni, giorni di 
estrema tensione e di aperta sfida del regime baathista alla 
comunità internazionale 
1
. 
Le giustificazioni di un’azione militare unilaterale contro 
l’Iraq sono state comunque molteplici e mutevoli, ponendo 
l’accento, di volta in volta, sul possesso di armi di distruzione di 
massa, sulla connivenza del regime iracheno con il terrorismo 
internazionale, sulla necessità di difendere la comunità 
internazionale dalla minaccia irachena, sulla protezione dei diritti 
                                                 
1
 Vedi “A decade of Deception and Defiance: Saddam Hussein’s Defiance of the United 
Nations” è il documento di riferimento del discorso pronunciato dal Presidente degli Stati 
Uniti d’America Gorge W. Bush all’Assemblea Generale dell’Onu il 12 settembre 2002. 
Esso fornisce esempi specifici in merito alle violazioni continue e sistematiche di ben 16 
risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e ad altri crimini commessi dal dittatore iracheno. 
 8
umani delle minoranze sunnite e curde, tralasciando ovviamente 
argomenti di carattere propagandistico, come la malvagità di 
Saddam Hussein o la sua inclinazione alla menzogna. 
 
 
1.2 I prodromi dell’intervento 
 
L’annosa questione ruota attorno al sospetto che il regime di 
Saddam Hussein sia in possesso di Armi di Distruzione di 
Massa
2
: gli sforzi per il disarmo dell’Iraq erano cominciati già 
nel 1991 e sono andati avanti anche dopo la fine della crisi del 
Golfo Persico; a seguito dell’operazione Desert Storm (1998) 
condotta congiuntamente dall’aviazione anglo-americana, l’Iraq 
aveva deciso di interrompere la sua collaborazione con gli 
ispettori delle Nazioni Unite, incaricati di monitorare e 
controllare tutti i siti militari in cui si sospettava fossero nascoste 
armi chimiche, nucleari o biologiche. Il rifiuto dell’Iraq di 
ottemperare agli obblighi imposti dalle precedenti risoluzioni ha 
riportato la questione all’attenzione del Consiglio di Sicurezza 
dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, chiamato dunque a 
decidere le contromisure da adottare in risposta alla radicale linea 
di opposizione portata avanti da Baghdad.  
La divisione dei membri permanenti del Consiglio di 
Sicurezza si era già palesata in quell’occasione: tant è vero che 
proprio dal 1998, gli Stati Uniti avevano cominciato a sostenere 
attivamente il cambio di regime in Iraq, sia attraverso covert 
missions sia mediante assistenza economica ai gruppi di 
                                                 
2
 Nella definizione di “Weapons of Mass Destruction” (WMD) sono comprese armi 
chimiche, nucleari, biologiche e radiologiche. A proposito, vedi Definizione 
dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite(1948). 
 9
opposizione interna e  insistendo sul mantenimento 
incondizionato delle sanzioni economiche imposte all’Iraq con la 
risoluzione n. 661 del 6 agosto 1990. 
Dall’altra, Francia e Russia avevano espresso un 
convincimento contrario riguardo alla necessità di un 
cambiamento di regime a Baghdad, dichiarandosi, piuttosto, 
favorevoli a un graduale allentamento della morsa sanzionatoria  
e a una graduale normalizzazione delle relazioni con il regime 
esistente. Il risultato di questa mancanza di unità tra i membri 
con diritto di veto in seno al Consiglio di Sicurezza e l’assenza di 
ispettori sul territorio iracheno, hanno provocato un grave 
rallentamento dell’attività dissuasiva del Consiglio stesso e fatto 
aumentare il grado di incertezza sulla volontà del governo di 
Baghdad di conformarsi agli obblighi di disarmo militare. 
Al momento dell’inizio dell’operazione Iraqi Freedom, 
l’ONU già svolgeva in Iraq molteplici attività, tutte in qualche 
modo riconducibili alle sanzioni decretate dal Consiglio di 
Sicurezza a seguito dell’invasione del Kuwait del 2 agosto 1990 
e alla risoluzione n. 687 del 3 aprile 1991. In particolare, 
operavano in Iraq il Comitato per l’applicazione dell’embargo 
economico – militare istituito con la risoluzione 661 del 6 agosto 
1990, l’UNIKOM, missione istituita con la risoluzione n. 689 del 
9 aprile 1991 e incaricata del controllo di una zona smilitarizzata 
di 15 km alla frontiera tra Iraq e Kuwait, la gestione del 
programma Oil for Food, la United Nations Compensation 
Commission (UNCC) per il risarcimento dei danni prodotti 
dall’occupazione irachena del territorio kuwaitiano, oltre alle 
attività dell’UNMOVIC e dell’IAEA. 
 10
La storia recente dell’Iraq è proprio costellata da contrasti 
con la UNSCOM (United Nations Special Commission) e con 
l’IAEA (International Atomic Energy Agency): basti a questo 
proposito ricordare l’uso intensivo di armi chimiche durante il 
conflitto contro l’Iran (1980-88) e contro la popolazione curda di 
stanza nel nord del Paese negli anni 1987-89.  
Già nel 1997 il rifiuto presentato da Baghdad all’accesso 
degli ispettori dell’UNSCOM, aveva portato all’adozione della 
risoluzione n. 1137. Agendo ai sensi del Capo VII della Carta 
delle Nazioni Unite, il Consiglio condannava l’Iraq per le 
continue violazioni degli obblighi di disarmo stabiliti dalla 
risoluzione n. 687 del 3 aprile 1991, contenente le condizioni per 
una cessazione definitiva delle ostilità della Guerra del Golfo. 
Inoltre, la risoluzione 1137 esprimeva “la ferma intenzione di 
adottare ulteriori misure se necessarie per il completo 
adempimento delle risoluzioni rilevanti”. 
Il commento dell’amministrazione americana al 
raggiungimento dell’accordo sul testo della risoluzione su 
riportata si rivela, in un certo senso, premonitore delle vicende 
irachene del periodo 2002-04: in caso di non ottemperanza agli 
obblighi previsti dalle risoluzioni del CdS, il governo iracheno 
avrebbe dovuto affrontarne le conseguenze, incluso il probabile 
ricorso all’opzione militare. 
 
La pretesa di Stati Uniti e Regno Unito di essere  comunque 
in possesso dell’autorità per l’uso della forza restava legalmente 
connessa con quanto contenuto nella Risoluzione n. 678 del 29 
novembre 1990, che autorizzava gli Stati Membri 
dell’Organizzazione ad usare “all necessary means to uphold and 
 11
implement resolution 660 (1990) and all subsequent relevant 
resolutions and to restore international peace and security in the 
area”.  
Secondo tale interpretazione, la previsione 
sull’autorizzazione all’uso della forza contenuta nella risoluzione 
n. 678 non aveva perso di efficacia, in seguito all’adozione della 
risoluzione 687, che disponeva la cessazione definitiva delle 
ostilità nel 1991 e non era dunque mai stata annullata. 
Questa interpretazione è sostenuta da larga parte della 
dottrina giuridica statunitense, che ne ha ripreso i fondamenti 
logici e giuridici per giustificare la legittimità dell’intervento 
delle forze anglo-americane  in Iraq del 2003. 
Naturalmente aspre sono state sulla questione le discussioni 
all’interno del Consiglio di Sicurezza: Cina, Francia e Russia 
avevano dichiarato di non condividere l’interpretazione del 
persistere dell’efficacia della risoluzione n.678; il cambio di 
circostanze intervenuto nel periodo tra l’adozione di tale 
risoluzione e il 1997, anno di adozione della nuove risoluzione n. 
1137 sull’Iraq, faceva cadere l’autorizzazione “to use all 
necessary means”. Inoltre, nella risoluzione n. 1137, l’organo che 
esprime la ferma intenzione di adottare nuove misure è il 
Consiglio di Sicurezza e solo questo rimane investito della 
questione: motivo per cui la 1137 non contiene già in sé una 
nuova autorizzazione per l’uso della forza ma per il momento ne 
prospetta l’uso solo come una futura eventualità nel caso in cui 
l’Iraq non ottemperi ai suoi obblighi. 
Nonostante il grande impegno della comunità internazionale 
per una soluzione pacifica della crisi irachena, la situazione 
rimane in una fase di stallo fino al 2002: il governo iracheno pare 
 12
ancora piuttosto restio ad accettare il controllo internazionale; ma 
dopo un’ attenta valutazione di un’eventuale evoluzione negativa 
della situazione e sotto la spinta degli altri governi arabi e della 
comunità internazionale in genere, il 16 settembre 2002 l’Iraq 
dichiara di accettare il ritorno incondizionato della spedizione di 
ispettori dell’Onu.  
 
 
 13
             1.3 La risoluzione n. 1441 dell’8 novembre 2002: la 
concessione di “a final opportunity” al regime iracheno 
 
Stati Uniti e Gran Bretagna iniziano a lavorare su una bozza 
di risoluzione allo scopo di stabilizzare il processo di ispezioni 
temporaneamente interrotto: preparano un preciso timetable che 
l’Iraq avrebbe dovuto seguire e indicano le conseguenze in caso 
di mancata acquiescenza del governo di Baghdad.  
Nei primi giorni di ottobre del 2002, si incontrano a Vienna 
per negoziati ufficiali il Presidente della neonata UNMOVIC 
(United Nations Monitoring, Verification and Inspection 
Commission) Hans Blix, il Direttore Generale dell’IAEA 
(International Atomic Energy Agency) Mohamed El Baradei e il 
Generale Amir Al-Saadi, political advisor del Presidente Saddam 
Hussein: i negoziati di quei giorni portano alla conclusione di un 
accordo per il ritorno degli ispettori internazionali in Iraq.  
In pratica, l’Accordo permette di ispezionare tutti i siti 
previsti tranne quelli precedentemente designati come siti 
presidenziali, per i quali delle speciali procedure di 
autorizzazione all’accesso erano state approntate in un 
Memorandum of Understanding del 1998. 
I risultati dei negoziati di Vienna vengono quindi trasmessi 
dal Presidente Hans Blix e dal Direttore Mohamed El Baradei al 
Consiglio di Sicurezza, unico organo in grado di prevedere e 
mettere in atto nuove misure nei confronti del governo iracheno 
in caso di ulteriori violazioni dei suoi obblighi. 
Il dibattito in Consiglio fa riemergere ben presto posizioni 
non unisone sulla questione irachena: alcuni membri permanenti, 
Cina, Russia e Francia, oltre ad altri membri non permanenti 
 14
esprimono delle riserve sul contenuto della bozza di risoluzione 
concordata da USA e Gran Bretagna; le riserve concernono il 
cuore stesso dell’intero testo presentato all’esame del Consiglio 
di Sicurezza.  
In particolar modo, la Francia è apertamente contraria al 
riferimento sull’autorizzazione dell’uso della forza e si fa, dal 
canto suo, promotrice di una seconda bozza di risoluzione: essa 
auspica la realizzazione di un “two-step process”, per cui, la 
decisione per autorizzare l’uso della forza, sarebbe dovuta 
dipendere dall’esito delle ispezioni e da una successiva 
discussione in seno al Consiglio sul Rapporto stilato dalla 
Commissione di Controllo presieduta da Hans Blix, in caso di 
mancata collaborazione da parte del governo di Baghdad. 
Dopo otto settimane di intenso lavoro diplomatico, il 7 
novembre 2002, i membri del Consiglio di Sicurezza riescono a 
raggiungere un sufficiente grado di accordo sul testo della 
risoluzione: nella mattinata del giorno successivo, il Consiglio 
vota all’unanimità l’adozione della risoluzione n. 1441.  
Il Consiglio di Sicurezza deplora il fallimento dell’Iraq 
nell’ottemperare agli obblighi previsti dalla risoluzione n. 687: il 
governo di Baghdad ha fallito “to provide an accurate, full, final 
and complete disclosure of its WMD and prohibited missile 
programmes”; deplora inoltre i ripetuti fallimenti iracheni nel 
garantire piena e incondizionata cooperazione con la 
commissione internazionale d’ispezione. Infine, il Consiglio 
deplora il governo iracheno per la mancata rinuncia all’utilizzo 
dello strumento terroristico, sia come mezzo di offesa nei 
confronti della comunità internazionale ,che come mezzo di 
repressione nei confronti della sua popolazione civile.  
 15
La risoluzione n. 1441, come quella n. 687, è adottata ai 
sensi del Capitolo VII della Carta: ciò, dunque, concede al 
Consiglio l’autorità di determinare l’esistenza di una minaccia 
alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione, 
e agire poi di conseguenza. 
Nel paragrafo 1 della risoluzione n. 1441, il Consiglio 
decide che “Iraq has been and remains in material breach of its 
obligations”; non sfugge da subito il riferimento diretto alla 
risoluzione n. 687  
 
“in particular through Iraq’s failure to cooperate with United 
Nations inspectors and the IAEA and its failure to disarm in 
several respects, including destroying all chemical and biological 
weapons and placing all of its nuclear-weapons-usable 
materials”
3
. 
 
Il Consiglio decide quindi, di dare all’Iraq “a final 
opportunity to comply with its disarmament obligations under 
relevant resolutions” (enfasi aggiunta) e prevede inoltre che 
“false statements or omissions in the declarations submitted by 
Iraq pursuant to this resolution and failure by Iraq at any time to 
comply with, and cooperate fully in the implementation of, this 
resolution shall constitute a further material breach of Iraq’s 
obligations”. 
                                                 
3
 Vedi risoluzione 687del 3 aprile 1991, Parte C, contenente la misure di disarmo chimico, 
biologico e nucleare dell’Iraq. 
 16
             1.4 Il nuovo sistema di ispezioni previsto dalla 1441 
 
A) Le regole di accesso 
 
Per raggiungere gli obiettivi che la risoluzione fissa, il Consiglio 
mette a punto un sistema di ispezione più accurato e ordina 
all’Iraq “to provide UNMOVIC and IAEA immediate, 
unimpeded, unconditional and unrestricted access to any and all, 
including underground, areas, facilities, buildings, equipment, 
records and means of transports which they wish to inspect, as 
well as, immediate and private access to all officials and other 
persons whom UNMOVIC and IAEA wish to interview”. Oltre a 
ciò, il Consiglio ordina al governo di Baghdad “to submit a 
currently accurate, full and complete declaration of all aspects of 
its programmes to develop chemical, biological and nuclear 
weapons, ballistic missiles and other delivery systems”. 
Come detto sopra, le ispezioni sono affidate alla United 
Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission, 
creata appositamente con la risoluzione n. 1284 (1999) per 
continuare l’opera di disarmo del regime baathista, opera 
precedentemente affidata all’UNSCOM (United Nations Special 
Commission)
4
. Il personale dell’UNMOVIC è legalmente 
considerato personale delle Nazioni Unite, perciò soggetto a 
quanto disposto dall’articolo 100 della Carta: nell’adempimento 
dei suoi doveri, il personale non solleciterà né riceverà istruzioni 
da alcun Governo o da alcun’altra Autorità estranea 
                                                 
4
 L’UNSCOM era stata istituita con la risoluzione 687 del 3 aprile 1991, con lo scopo di 
“condurre immediatamente una ispezione sul posto rispetto al potenziale dell’Iraq in armi 
biologiche, chimiche e nucleari, basandosi sulle dichiarazioni dell’Iraq medesimo e sulla 
designazione di ogni ulteriore ubicazione da parte della Commissione Speciale” (paragrafo 
9). 
 17
all’Organizzazione. Ai membri della Commissione è richiesto 
esplicitamente di rispettare la stretta regola della riservatezza, 
allo scopo di dare “a clear United Nations identity”. 
La risoluzione n. 1441 richiede a tutti gli Stati Membri 
dell’ONU 
 
“to give full support to UNMOVIC and the IAEA in the 
discharge of their mandates, including by providing any 
information related to prohibited programmes or other aspects of 
their mandates, including on Iraqi attempts since 1998 to acquire 
prohibited items, and by recommending sites to be inspected, 
persons to be interwied and data to be collected, the results of 
which shall be reported to the Council”. 
 
Lo stesso documento raccomanda che la Commissione 
riservi particolare attenzione nella scelta del personale impegnato 
nelle ispezioni:  
 
“UNMOVIC e IAEA shall determine the composition of their 
inspection teams and ensure that these teams are composed of the 
most qualified and experienced experts available”. 
 
In una serie di occasioni tra il 1991 e il 1998, le autorità 
irachene avevano momentaneamente interrotto l’attività ispettiva 
o bloccato i lavori della Commissione, apportando talvolta 
giustificazioni scarsamente credibili. Per prevenire il ripetersi di 
simili spiacevoli circostanze, il Consiglio di Sicurezza riconosce 
all’UNMOVIC e all’IAEA il diritto di “impose a freeze on round 
and aerial movement around an inspection site”. 
 18
Inoltre per assicurare piena libertà di movimento alle 
squadre di ispezione, il Consiglio ha previsto che “UNMOVIC 
and the IAEA shall have the free and unrestricted use and 
landing of fixed- and rotare-winged aircraft, including manned 
and unmanned reconnaissance vehicles”. Per lo stesso motivo, 
l’Iraq avrebbe dovuto astenersi dal compiere atti ostili nei 
confronti di tutti i rappresentanti delle Nazioni Unite presenti sul 
suo territorio. 
 
B) La questione dei siti presidenziali 
 
Durante il dibattito sulla nuova bozza di risoluzione sull’Iraq 
tra il settembre e il novembre 2002, i rappresentanti di USA e 
Gran Bretagna all’interno del Consiglio esprimono la volontà di 
revocare il precedente Memorandum of Understanding, concluso 
nel 1998 dal Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan 
e dal primo Ministro iracheno Tariq Aziz, sostenendo la tesi che 
esso mina il principio di “unrestricted access” garantito a tutti gli 
ispettori della Commissione, dicendosi convinti che molti dei c.d. 
palazzi presidenziali sono sfruttati per nascondere materiale 
militare vietato dai regimi internazionali. 
La richiesta anglo-americana è accolta nella risoluzione 
n.1441; il paragrafo 7 stabilisce che “UNMOVIC and the IAEA 
shall have the right of entry into and out of Iraq, the right to free, 
unrestricted and immediate movement to and from inspection 
sites, and the right to inspect any sites and buildings, including 
immediate, unimpeded, unconditional and unrestricted access to 
Presidential Sites equal to that at other sites, notwithstanding the 
provisions of resolution 1154 of 2 March 1998. 
 19
1.5 L’ “Inspection Timetable” 
 
La risoluzione n. 1441 stabilisce un percorso temporale da 
seguire per favorire il disarmo iracheno. Perciò essa concede a 
Baghdad sette giorni di tempo, a partire dalla data di adozione 
della risoluzione in parola, per accettarne il contenuto.  
Come richiesto, una lettera di accettazione del Ministro degli 
Affari Esteri iracheno, Naji Sabri, perviene al Segretariato 
Generale delle Nazioni Unite in data 13 novembre 2002. Ne 
riporto qui i momenti più significativi: 
 
“I recall the enormous uproar created by the President of the 
United States of America in the greatest and most wicked slander 
against Iraq, in which he was followed in his malicious intent 
and preceded in word and infliction of harm by his lackey Tony 
Blair, when they spread the rumour that Iraq have produced or 
might have been on the way to producing nuclear weapons 
during the period since 1998 in which the international inspectors 
were absent. 
…We fear that United Nations will lose the trust and the interest 
of peoples, if that has not already taken place, once it has been 
exhausted by powerful interests..thus the United Nations and its 
agencies will collapse just as the League of Nations did before it. 
…we know that those who pressed the case in the Security 
Council for the adoption of Security Council Resolution 1441 
(2002) have objectives other than to ascertain that Iraq has 
developed no weapons of mass destruction in the absence of the 
inspectors from Iraq since 1998. Although we are aware that, 
following the widely known understanding between the 
 20
representatives of Iraq and the Secretary- General and the press 
statement issued by Hans Blix, Mohamed El Baradei and the 
representatives of Iraq, there are no facts or principles of justice 
and fairness to necessitate the adoption of that resolution in the 
name of the Security Council, we hereby inform you that we will 
deal with resolution 1441, despite its iniquitous contents, even 
though it is to be implemented against the background of the 
intentions harboured by those of bad faith”. 
 
Non è certamente una lettera accomodante dal momento che 
il Ministro si scaglia contro tutti i protagonisti della vicenda. I 
toni non sono rassicuranti ma il processo programmato dalla 
risoluzione 1441 va avanti. 
Entro trenta giorni dall’adozione della risoluzione, l’Iraq 
deve provvedere a recapitare presso il Segretariato Generale “a 
currently accurate, full and complete declaration” di tutti i suoi 
programmi per la realizzazione di armi biologiche, chimiche e 
nucleari. Le ispezioni ricominceranno invece dopo 
quarantacinque giorni dall’adozione della stessa.  
  Le ultime direttive contenute nella risoluzione prevedono 
che “the Executive Chairman of UNMOVIC and the Director – 
General of the IAEA report immediately to the Council any 
interference by Iraq with inspection activities, as well as any 
failure by Iraq to comply with its disarmament obligations”. In 
tal caso, il paragrafo 12 prevede che il Consiglio “convenes 
immediately…to consider the situation and the need for full 
compliance with all of the relevant Council resolutions in order 
to secure international peace and security”.