La regolamentazione della comunicazione politica. Evoluzioni e prospettive

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non l’esigenza della visibilità del potere
3
. Dall’agorà siamo giunti oggi ai 
forum elettronici ma il sentimento che anima questi luoghi ora virtuali, 
allora reali sempre lo stesso: esprimere le proprie opinioni e la propria 
volontà, esercitare le proprie libertà politiche per realizzare la propria 
isonomia
4
, secondo una nota definizione di Aristotele
5
. 
Non a caso la disciplina sulla propaganda politica ha il suo fulcro 
proprio nell’uso degli spazi pubblici (dai comizi alle affissioni,sino ai 
recentissimi blog) luogo per eccellenza in cui la comunicazione politica si 
realizza
6
. 
Negli ordinamenti liberali e democratici le regole per la presa di 
decisioni collettive risultano costitutive dell’ordinamento stesso, 
individuando sia la forma di stato sia il profilo del regime politico esistente
7
. 
In ordinamenti del genere il termine “legislazione sulle votazioni” individua 
il complesso della normativa apprestata dall’ordinamento per 
l’effettuazione dell’atto di votazione ai vari livelli in cui le stesse vengono   
                                                 
3
 BOBBIO N.,La democrazia in Teoria generale della politica, Einaudi , Torino 1999. 
4
 La democrazia si afferma come quella forma di governo in cui il potere risiede nel popolo che 
può partecipare attivamente alla produzione legislativa (c.d.democrazia diretta) o può essere 
rappresentato da un corpo ristretto di rappresentanti eletti dagli stessi cittadini (c.d.democrazia 
rappresentativa). La democrazia pertanto non riguarda e non comprende al suo interno, specifiche 
regole procedurali ma è composta da un insieme di regole procedurali che sottendono al principio 
dell’isonomia, ossia che tutti i cittadini sono uguali di fronte alla legge. 
5
Il più alto valore di una democrazia risiede nella possibilità di una libera discussione e nella 
capacità di questa discussione critica di incidere nella politica. La comunicazione politica non si 
pone più come principale strumento di propaganda ma, al contrario, rappresenta un importante 
momento di verifica sulla capacità del sistema dei partiti di fornire risposte adeguate alle istanze 
espresse dall’elettorato.  
6
 “Attualmente l’utilizzo dei media non rappresenta lo spazio pubblico ma certamente contribuisce 
a crearlo, occorre però porre in discussione l’animus con cui i singoli programmi elettorali 
vengono posti all’attenzione dell’elettore” G.Mazzoleni, 1998. 
7
 Si tratta di un concetto largamente sviluppato, se ne rintracciano le origini nel Libro III della  
Politica di Aristotele, in relazione alla cittadinanza. 
 6
utilizzate. Affinché si abbiano votazioni libere e non mere procedure 
tecniche deve essere presa in considerazione l’intera procedura di votazione 
in senso ampio, con la valutazione dell’esistenza degli standard minimi di 
libertà nella formazione e nell’espressione della propria volontà
8
. In tale 
prospettiva il mercato teorico in cui agiscono i soggetti aventi diritto al voto, 
che domandano informazioni per decidere, e coloro che offrono soluzioni o 
si candidano a cariche rappresentative deve essere caratterizzato 
dall’applicazione del principio del rispetto tendenziale, dell’uguaglianza 
formale della cittadinanza rispetto alla concentrazione sostanziale dei poteri 
di fatto
9
. Nell’ambito delle votazioni di tipo elettivo, fino agli anni ’20 di 
questo secolo la questione dell’estensione del suffragio aveva costituito il 
punto di maggiore discussione sostituita nei decenni successivi dal tema del 
sistema elettorale in senso stretto. Negli ordinamenti pluralistici 
contemporanei anche sulla base delle innovazioni tecnologiche con la 
conseguente trasformazione dei mezzi di comunicazione di massa, 
l’argomento ormai considerato strategico è costituito dalla cosiddetta 
legislazione elettorale di contorno ovvero della normativa che tende da un 
lato a favorire o a rendere più difficile l’accesso alla contesa dall’altro a 
garantire la tendenziale eguaglianza delle opportunità tra i contendenti
10
. In 
                                                 
8
 F.Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo,Bologna,Il Mulino ,1981. 
9
 Le votazioni sono da ritenere strettamente collegate alle scelte fondamentali relative al tipo di 
ordinamento instaurato e alla forma di governo vigente. 
10
 Sent.48 del 1964 la Corte Cost.stabilisce che in occasione della campagna elettorale “la 
concomitante e più intensa partecipazione di partiti e di cittadini alla propaganda politica 
determina una situazione che giustifica l’intervento del legislatore ordinario diretto a regolarne il 
 7
effetti l’ultima metà di secolo vede il dilagare della video politica che si 
evolve sempre più verso un agorà elettronica. Una realtà che di fatto non 
indica solo un adeguamento della politica ai media vigenti ma va a mutare 
radicalmente le relazioni con l’elettore. È ricorrente una logica all’interno 
della quale il singolo programma viene venduto all’elettore attraverso 
strumenti propri della pubblicità, attingendo a quegli elementi di 
persuasione a cui tutti -nel bene e nel male- siamo soggetti. Secondo la 
definizione dell’Enciclopedia della Comunicazione la comunicazione 
politica è il sistema all’interno del quale avviene lo scambio di contenuti di 
interesse pubblico e politico tra sistema politico, cittadini-elettori e sistema 
dei media. Si tratta di una naturale evoluzione di un sistema in cui il 
cittadino smarrisce le vesti del suddito per assumere uno status ben più 
attivo e partecipativo. Il vantaggio della comunicazione politica è proprio 
quello di elaborare strategie che possano essere comprese da tutti . tale 
attività dovrebbe servire per fornire una informazione il più possibile neutra 
e neutrale nei confronti degli altri interlocutori; una mera funzione civica 
realizzata non più come strumenti operativi obsoleti, bensì con le moderne 
tecniche di comunicazione.  
                                                                                                                                     
concorso con norme che tendono a porre in condizioni di parità per evitare che lo svolgimento 
della vita democratica non sia ostacolato da situazioni di svantaggio o politicamente di minoranza” 
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CAPITOLO PRIMO 
 
 
1.1 L’APPROCCIO COSTITUZIONALE 
Una tematica quantomai avventurosa e rischiosa per i caratteri di 
provvisorietà e sterilità in cui consiste la principale peculiarità che ha 
segnato l’esperienza italiana, in particolare, e tutte le altre in generale. Non 
altro perché il sistema delle comunicazioni va assumendo, con l’affermarsi 
delle nuove tecnologie, connotati e caratterizzazione del tutto impensabili 
appena pochi anni or sono e certamente non prevedibili al tempo in cui il 
Legislatore costituente elaborò l’art.21 della Costituzione. Fatta questa 
premessa non possiamo prescindere dall’art.21: il quale nella sua univoca 
formulazione non consente che vengano posti limiti alla libertà di 
manifestazione del pensiero, fatta eccezione per la deroga contenuta 
nell’ultima comma
11
.  
                                                 
11
Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni 
mezzo di diffusione. 
 La stampa non può essere oggetto di limitazioni o censure. 
 Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso di delitti, 
per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme 
che la legge stessa prescrive per l’indicazione dei responsabili. 
 In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell’autorità 
giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia 
giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia 
all’autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro si 
intende revocato e privo d’ogni effetto. 
 La legge po’ stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di 
finanziamento della stampa periodica. 
 Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al 
buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni. 
 9
L’art. 21Cost., oggetto di molteplici interpretazioni non consente 
limitazioni al diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero in 
relazione agli strumenti che ne determinano la diffusione. In maniera 
imperante e vincolante si sono imposti per la giurisprudenza due indirizzi di 
pensiero e di lettura per quello che concerne l’ambito di applicazione 
dell’art.21. L’indirizzo individualista che ritiene la libertà di informare 
come una sottospecie di libertà di manifestazione del pensiero, uno dei 
modi in cui si estrinseca questo diritto e solo in questo senso l’informazione 
può godere delle garanzie costituzionali. Essa concerne quindi un diritto 
soggettivo assoluto, non presupponendo un valore o un’utilità sociale di 
questo diritto. Il principale effetto di questa interpretazione è di garantire la 
massima tutela a chi produce informazione per ragioni professionali, quindi 
ai giornalisti. 
L’interpretazione funzionalista, invece, pone l’accento sui diritti del 
fruitore di informazione, il comune cittadino, che gode di un diritto passivo 
ad essere informato. Si tratta di un’interpretazione che scaturisce dalla 
lettura integrata dell’art. 21 con altri articoli del dettato costituzionale 
(artt.2,3) e che ricomprende il diritto all’informazione nel novero dei diritti 
sociali, finalizzati a realizzare il diritto all’uguaglianza. Non va dimenticato 
che sono stati presentati vari progetti di riscrittura, che ovviamente non 
hanno avuto alcun seguito. I diversi atteggiamenti assunti dai pubblici 
poteri nei confronti della libertà di espressione nell’esperienza italiana ne 
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sono una prova eloquente di tutta la vicenda italiana. Il variare di tali 
atteggiamenti mostra innanzitutto le difficoltà che questa libertà pur 
formalmente inserita nel catalogo costituzionale dei diritti dei cittadini, ha 
incontrato già sul piano della sua concreta applicazione nel corso 
dell’esperienza liberale pre-fascista
12
.Oltretutto si inseriscono anche altri 
principi costituzionali che non fanno altro che rendere di più difficile 
risoluzione la materia. Nell’art. 49
13
 infatti si consente a tutti i cittadini di 
concorrere, con metodo democratico alla determinazione della politica 
nazionale, che sembra assicurare al singolo e alle organizzazioni politiche 
alle quali si aderisce, di propagandare il proprio messaggio, senza 
limitazione alcuna con riferimento al mezzo utilizzato. Dall’analisi dei 
precetti costituzionali analizzati sembrerebbe che nessun limite possa essere 
introdotto in tema di libertà di manifestazione del proprio pensiero, ancor 
meno in relazione alla diffusione al messaggio politico. Si tratta di una 
realtà particolarmente problematica e delicata rispetto alla quale l’operatore 
giuridico dovrebbe distaccarsi dalle vicende contigenti della politica, 
tentando di prospettare soluzioni distaccate da valutazioni di ordine 
personale e/o individuali che si inquadrino nel complesso organico dei 
principi costituzionali. Non ultima la libertà di iniziativa economica 
garantita dall’art.41
14
 della Costituzione che permette la diffusione di 
                                                 
12
 La propaganda elettorale nella vicenda prefascista era rimasta all’interno dello sforzo di 
allargare le maglie limitate delle previsioni statuarie in materia di libertà di stampa e di riunione. 
13
 Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo 
democratico a determinare la politica nazionale. 
14
 L’iniziativa economica privata è libera. 
 11
messaggi politici da parte di un’impresa di comunicazione televisiva, 
magari ad esclusivo vantaggio dell’imprenditore stesso. Ma non escludendo 
il secondo comma dell’art.41, che qualifica l’iniziativa economica privata in 
funzione del rispetto dei valori della persona umana tra i quali si iscrive la 
parità di condizioni nel dibattito politico, in ogni suo aspetto. Pur essendo 
inderogabile principio dell’Ordinamento costituzionale vigente la libertà di 
manifestazione del pensiero e correlato ad esso il diritto di usare ogni 
strumento idoneo per tale obiettivo. Considerando che ogni diritto 
costituzionalmente garantito deve essere coordinato con altri di pari rango  
nel nostro caso con l’art.49, ma nel contempo anche con il secondo comma 
dell’art.41, la soluzione deve essere data nei limiti in cui gli obiettivi 
vengano perseguiti in toto. Ma la dovuta rielaborazione non è poi stata di 
cosi semplice risoluzione. Non c’è dubbio però che il diritto costituzionale 
moderno deve fare i conti con questo mezzo. La tematica è effettivamente 
alquanto complessa poiché trae origine da un intreccio tra interessi 
individuali e interessi collettivi, ruotando intorno al binomio libertà di 
informazione e diritto dell’informazione
15
.  
 
                                                                                                                                     
 Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla 
libertà, alla dignità umana. 
 La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e 
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. 
 
15
 Zaccaria R., Televisione e propaganda politica ed elettorale, in Quaderni Costituzionali, n.3 , 
dicembre 1996. 
 12
1.2 I PRIMI INTERVENTI NORMATIVI 
Una prospettiva culturale che sin dai primi interventi legislativi è 
risultata insufficiente, con provvedimenti finalizzati a regolare un settore 
secondo schemi tradizionali non tenendo conto delle forme emergenti di 
lotta politica. Chi confronti il modello costituzionale con la realtà della 
disciplina sulla campagna elettorale non può che metterne in evidenza la 
distanza. L’esperienza italiana nel secondo dopoguerra è stata tipica di uno 
stato dei partiti sregolata, mentre fin dalle origini l’attenzione per il tema 
della fase preparatoria dell’atto elettivo è stata trascurata. La cultura 
giuridica e politica italiana dell’imminente dopoguerra faceva naturale 
riferimento per i problemi pratici alla normativa pre-fascista ed in 
particolare per il campo elettorale a quello della fase 1919-22. D’altro canto 
l’esperienza dei partiti politici di massa e del cosiddetto sistema elettorale 
proporzionale erano state troppo brevi e limitate. Durante il fascismo il 
problema della propaganda elettorale
16
 aveva invece assunto un rilievo del 
tutto differente all’interno di una forma di stato autoritaria. Con la rinascita 
democratica nel dopoguerra le forze politiche non pensarono in alcun modo 
alla regolazione della campagne elettorale, se non per quanto riguarda il 
tradizionale apprestamento delle garanzie per la libertà dei soggetti 
individuali coinvolti. In un simile quadro normativo era, dunque, rilevabile 
una palese contraddizione. In un ordinamento fondato sui partiti la 
                                                 
16
 I ludi cartacei avevano mere formalità di legittimazione e mobilitazione, ma il metodo elettivo 
teoricamente e sostanzialmente non veniva più considerato nella concezione organica dello Stato. 
 13
normativa elettorale finiva per essere ricalcata su schemi tipici dello stato 
liberale oligarchico. Mentre la legge del 1948 (Regio Editto 17 marzo 1848 
n.680) regolava le adunanze elettorali proibendo le riunioni e gli 
“assembramenti tumultuosi”, con ciò dettando una disciplina più che altro 
negativa e “schiacciata sulla normativa relativa al diritto di riunione e di 
manifestazione del pensiero”. 
Dalla realtà concreta della contesa politico-elettorale derivarono i tre 
problemi che vennero posti all’attenzione della classe politica degli 
anni ’50 . In primo luogo la regolazione di alcune forme di propaganda 
elettorale, poi la necessità di impostare ex novo la normativa relativa 
all’incompatibilità ed ineleggibilità ed infine, ma questo è un argomento 
che interessò oltre alla polemica politica le aule giudiziarie, la rinnovata 
discussione sull’intervento pervasivo della gerarchia cattolica nella contesa 
elettorale. Sul lato della propaganda elettorale ancora caratterizzata dalla 
centralità dei comizi e di strumenti quali manifesti, volantini l’attenzione 
della classe politica e dell’opinione pubblica si soffermò sulla necessità di 
limitare le spese per le forme tradizionali della stessa, che nel 1953 avevano 
assunto livelli per allora insostenibili. Nel 1956 veniva varata la l.212,che 
introduceva per la prima volta una disciplina di carattere positivo, volta a 
regolare il fenomeno della propaganda elettorale almeno nella sua forma 
più tradizionale ma escludeva dalla previsione della legge i mezzi di 
comunicazione di massa come la radio e la neonata tv il cui controllo era in 
 14
mano dell'Esecutivo, limitando il provvedimento alle sole affissioni di 
stampati, giornali o manifesti murali. Non erano esclusi dalla disciplina del 
‘56 altre esigenze, come quella di assicurare la tranquillità pubblica e il 
decoro dei centri abitati. Questo settore verrà faticosamente riconquistato 
solo nel 1960
17
. Con la sent.48 del ‘64 la Corte focalizzò l’attenzione sul 
principio di uguaglianza formale di chances tra i concorrenti alla 
competizione elettorale, nonché quella di garantire al cittadino la libera 
determinazione al voto (valore costituzionale ricavabile dall’art.48 Cost.). 
La l.212/1956, approvata nel corso della seconda legislatura ed integrata 
dopo vent’anni circa con la l.130/1975 è stata figlia di questo movimento di 
opinione ma risente in maniera palese delle insufficienze di una prospettiva 
culturale che provvedeva a regolare un settore secondo schemi tradizionali, 
non tenendo conto delle forme emergenti di lotta politica.  
                                                 
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 L’istituzione della Corte Costituzionale e la sua incisiva giurisprudenza convinsero il governo a 
intraprendere l’esperienza delle Tribune elettorali e politiche, vero punto di svolta del modo di fare 
politica utilizzando il mezzo radio-televisivo. La propaganda elettorale radiotelevisiva si attuava 
secondo criteri che tenevano conto del peso dei singoli partiti politici misurato sull’entità numerica 
delle rispettive rappresentanze parlamentari.