Le rappresentanze sindacali unitarie nel lavoro privato e pubblico

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In particolare, al primo capitolo è assegnato, il compito di ripercorrere 
la parabola della rappresentatività sindacale.  
Il ruolo del sindacato (di rappresentanza e di contrattazione) viene 
riconosciuto dalla Costituzione: “…i sindacati registrati possono, 
rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare 
contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli 
appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce” (art. 39). 
Storicamente, è la L. 20 maggio 1970, n. 300 (c.d. Statuto dei 
lavoratori) che codifica il diritto alla rappresentanza sui luoghi di 
lavoro: “Rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite 
ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva, nell’ambito delle 
associazioni sindacali che siano firmatarie di contratti collettivi di 
lavoro applicati nell’unità produttiva”. 
Si parte, così, dall’articolo 19 dello Statuto dei Lavoratori con le 
vicende della maggiore rappresentatività confederale, ricostruendone 
l’ascesa e, successivamente, il declino.  
Le polemiche sull’art. 19 dello Statuto dei Lavoratori (legge 20 
maggio 1970, n. 300), e la crisi del sindacalismo confederale hanno 
provocato un intenso dibattito nelle principali confederazioni 
sindacali, rifluito in varie proposte di riforma organizzativa delle 
rappresentanze a livello aziendale.  
Si avverte l’esigenza di superare la rappresentatività presunta ed 
irradiata in favore di un modello per lo più ispirato a principi di 
democrazia rappresentativa, nonché aperto a momenti di verifica 
periodica del consenso dei rappresentati. 
La risposta, alla crisi di rappresentatività del sindacato confederale, è 
costituita dal Protocollo del 23 luglio 1993 che ha affrontato il tema 
della rappresentanza e della democrazia sindacale in azienda, 
 10
prevedendo i criteri e le regole per la costituzione e il funzionamento 
di un nuovo modello di rappresentanza sindacale unitaria dei 
lavoratori in azienda.  
Le previsioni contenute nell’anzidetto Protocollo hanno, poi, avuto 
concreta attuazione nell’Accordo Intercofederale del 20 dicembre 
1993. 
L’accordo trilaterale (governo, sindacati, padronato) stipulato per i 
settori privati; per il settore pubblico, ha un alto valore simbolico, 
espressione della volontà di costruire un unico sistema di relazioni 
sindacali.  
Vengono definiti e, per la prima volta nella storia del nostro paese, 
vengono “formalizzati” i nuovi assetti contrattuali delle relazioni 
sindacali. Per “assetti contrattuali” si intende la 
individuazione/definizione dei soggetti abilitati alla contrattazione (i 
sindacati rappresentativi a livello nazionale; le organizzazioni 
sindacali firmatarie del contratto e le RSU a livello aziendale o luogo 
di lavoro), dei livelli contrattuali (due, nazionale e decentrato), della 
durata dei contratti (quadriennale, per la parte normativa, e biennale 
per la parte economica).  
A loro volta, spetta ai CCNL la individuazione, nello specifico, dei 
soggetti e delle delegazioni abilitate a trattare e contrattare a livello 
aziendale (secondo livello), delle materie (il che cosa contrattare) e 
degli istituti contrattuali (le modalità, gli strumenti della 
contrattazione, della negoziazione e della partecipazione: i diritti di 
informazione, l’istituto o la procedura della concertazione, gli 
organismi consultivi, ecc.). 
Si conclude con un esame dello scenario post-referendum del 1995 e 
dei suoi effetti, sul versante sia del lavoro pubblico, dove 
 11
l’abrogazione dell’art. 47 ha indotto il legislatore ad una riforma 
organica e complessiva della materia, sia di quello privato, con 
l’abrogazione parziale dell’art. 19 della legge del 20 maggio 1970, n. 
300, dove la consultazione popolare non ha certo sortito immediati e 
decisivi effetti in ordine all’adozione di nuove regole; regole, che, 
peraltro, l’ultima progettazione legislativa ancora in stallo vorrebbe 
comuni a pubblico e privato, all’insegna di una rappresentatività 
"onnivalente" rispetto a tutti gli istituti promozionali dell’attività 
sindacale.  
Se il primo capitolo ha la funzione di tracciare l’evoluzione storico-
normativa della rappresentatività sindacale, il secondo capitolo mira, 
invece, a sottolineare le caratteristiche delle rappresentanze sindacali 
unitarie nel lavoro privato, che sono il (relativamente) nuovo 
organismo di rappresentanza
1
 dei lavoratori nei luoghi di lavoro.  
Nel lavoro pubblico, la dimensione tradizionalmente pubblicistica del 
rapporto di impiego con la P.A. ha fatto fa sì che il settore restasse per 
molto tempo impermeabile, o quasi, ai principi privatistici della 
rappresentanza volontaria.  
Nello specifico, le RSU del pubblico impiego vanno collocate nel 
grande processo riformistico avviatosi a partire dalla grande crisi della 
rappresentanza politica nel nostro Paese del ‘92-93 (tangentopoli, crisi 
dei partiti politici) e dalla congiuntura economica (inflazione a due 
                                                 
1
“Rappresentare” ed “essere rappresentativi” sono termini contigui, ma non identici. 
“Rappresentare” significa sostituire, agire al posto, in nome di qualcuno; “essere 
rappresentativi” può significare tanto rispecchiare, riprodurre, impersonare” le caratteristiche di 
qualcuno o di un gruppo, quanto la capacità di unificare i comportamenti dei lavoratori rispetto 
alle controparti e gli interlocutori in generale. Per rappresentatività sindacale si intende la 
capacità di una organizzazione sindacale di unificare i comportamenti dei lavoratori, in modo che 
questi operino non ciascuno secondo scelte proprie ma come gruppo (Giugni); si riferisce 
generalmente al rapportro tra sindacati e lavoratori nel loro complesso, iscritti e non iscritti 
(Napoli) e alla capacità del sindacato di porsi come soggetto organizzato nei confronti dei suoi 
interlocutori, contrattuali e istituzionali. Per rappresentanza sindacale, invece, si intende il 
legame tra sindacato e propri iscritti e le modalità di questo rapporto (Giugni, Napoli). 
 12
cifre, debito pubblico fuori controllo, i “vincoli” di Maastricht, 
l’esigenza e le condizioni dell’ingresso nell’Euro, ecc.). 
Il punto di partenza è rappresentato dalla legge 23 ottobre 1992, n. 
421, “Delega al governo per la razionalizzazione e la revisione delle 
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di 
finanza territoriale”. L’esecutivo è delegato a razionalizzare e a 
riordinare la grande macchina pubblica. La articolazione 
amministrativa deve entrare in quella cultura economico-privatistico 
dove sono nati e si sono sviluppati i concetti e le pratiche della 
programmazione per obiettivi, dell’efficacia (rapporto obiettivi-
risultati), dell’efficienza (rapporto costi-benefici), del budget, della 
managerialità e della responsabilità amministrativo-gestionale, del 
successo, dei premi e dei castighi.  
Da una parte, le amministrazioni si autonomizzano, diventano 
pienamente responsabili della propria organizzazione e gestione, si 
“aziendalizzano”; dall’altra, come controfaccia, il rapporto di lavoro 
viene “privatizzato”. I pubblici dipendenti diventano “prestatori 
d’opera”. 
Vengono ripercorse le tappe dell’evoluzione legislativa: notevole la 
differenza tra prima e dopo il d. lgs. 396/’97 (il decreto di modifica-
integrazione del d. lgs. 29/’93, cfr. gli artt. 45, 46, 47 bis). 
Nella fase precedente (prima del decreto) le RSU fungevano da 
“terminali” e da soggetti locali in ordine alla sola funzione di 
contrattazione aziendale; nella fase attuale (dopo l’emanazione del d. 
lgs. 396/’97), le RSU concorrono, insieme al dato associativo, a 
misurare la rappresentatività dei sindacati nazionali.  
 13
Se, prima, erano i sindacati nazionali a “legittimare” le rappresentanze 
periferiche, ora il processo di legittimazione è (in parte) ascensionale, 
procede dal basso verso l’alto (bottom-up). 
Nell’elaborato si prende atto dell’esistenza di una netta divergenza tra 
la disciplina dei due settori: c’è, da un lato, il modello organico ed 
autoconcluso del "pubblico" e, dall’altro, quello disorganico e 
sfilacciato del "privato", dove l’assenza di un nesso coerente tra 
singole fattispecie della rappresentatività e relativi effetti si fa 
particolarmente evidente.  
Viene da interrogarsi, allora, circa l’opportunità di una trasposizione 
nel lavoro privato delle scelte qualificanti inaugurate nell’impiego 
pubblico: potrebbe, in altre parole, esser valutata come positiva 
l’ipotesi di una disciplina sulla rappresentanza e rappresentatività 
sindacale comune ai due settori. 
Ed infatti, l’ultimo capitolo è dedicato alle prospettive di riforma della 
rappresentanza sindacale nel settore privato. 
 
 14
 
 
 
CAPITOLO 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RAPPRESENTANZE SINDACALI UNITARIE 
E RAPPRESENTANZE SINDACALI 
AZIENDALI: 
UNA DIFFICILE TRANSIZIONE 
 
 
 
 15
1. L’ARTICOLO 19 DELLO STATUTO DEI LAVORATORI E 
LE RAPPRESENTANZE SINDACALI AZIENDALI 
 
Alla sua origine, l’articolo 19 dello Statuto dei Lavoratori si presenta 
come la legalizzazione di un ventennio di lotte nelle fabbriche italiane, 
finalizzato ad affermare la cittadinanza delle organizzazioni sindacali 
in azienda. Tutto il titolo III dello St. Lav. predispone delle garanzie 
all’azione del sindacato e dei suoi rappresentanti (assemblea, 
referendum, diritto di affissione, permessi per i rappresentanti 
sindacali, etc…), infatti, l’art.19 non è una norma <<permissiva>>, 
bensì una disposizione meramente <definitoria>, in altre parole, la 
legge non dispone nel senso che il potere è riconosciuto solo alle 
rappresentanze costituite secondo i presupposti indicati nell’articolo, 
ma si limiterebbe a fotografare solo una delle possibili entità, e non 
escludendo quindi altre forme di rappresentanza.  
In particolare, l’art. 19 prevede espressamente che “rappresentanze 
sindacali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni 
unità produttiva, nell’ambito: a) delle associazioni aderenti le 
confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale; b) 
dalle associazioni sindacali non affiliate alle predette confederazioni, 
che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di 
lavoro applicati nell’unità produttiva.”  
“Adottando questa formulazione, il legislatore si è pronunciato a 
favore di un modello di rappresentanza aperto a tutti i lavoratori e ha 
posto al centro della tutela statutaria il sindacato-organizzazione che 
risponde ai requisiti della lett. a) dell’art. 19 (maggiore 
rappresentatività c.d. storica).”
1
 
                                                 
1
 Ghera-Bozzao, La rappresentanza sindacale nei luoghi di lavoro 1970-1993, Sipi, Roma, 1994, 
p. 33. 
 16
E’ a queste rappresentanze che è attribuito in concreto il potere: con 
queste il datore di lavoro deve trattare per l’installazione di impianti 
audiovisivi (art. 4) o per la previsione di visite personali di controllo 
(art. 6); alle rappresentanze è riservato il potere di poter convocare 
assemblee del personale (art. 20), l’indizione del referendum (art. 21), 
alle medesime è garantita la disponibilità di spazi per le affissioni di 
comunicati e della stampa (art.25), la disponibilità di locali (art.27), 
nonché la possibilità di fruire di permessi per i dirigenti (art. 23 e 30). 
In sostanza ad ogni lavoratore è garantito l’esercizio della libertà 
sindacale (art. 14), nonché il diritto di proselitismo e di raccolta di 
contributi (art. 26), ma solo ai lavoratori affiliati alle associazioni più 
rappresentative o che in ogni modo contano in concreto per la 
regolamentazione in sede collettiva delle condizioni di lavoro è dato di 
poter creare ad entità effettivamente titolari del potere sindacale 
nell’unità di lavoro. 
Ai lavoratori non affiliati nel suddetto modo, fermi i diritti dell’art. 26, 
resta ben poco. Dove essi aspirino alla conquista del potere nell’unità 
di lavoro, devono adoperarsi per dar vita ad un’altra associazione che 
poi, per la forza delle adesioni, possa imporsi a quelle concorrenti e 
alla controparte e giungere a stipulare contratti collettivi applicati 
nell’unità di lavoro in questione, ponendo in esse la premessa esterna 
per il conseguimento di una parte di potere all’interno. 
“Quando si parla di r.s.a. non sempre, è chiaro se si parla di organi 
deputati alla rappresentanza dei lavoratori o di organi deputati alla 
rappresentanza delle associazioni sindacali dei lavoratori. La 
distinzione tra il modello nel quale l’investitura ai rappresentanti è 
data dal basso, mediante elezione da parte dei lavoratori (e quindi a 
essere rappresentati sono direttamente questi ultimi) e il modello nel 
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quale l’investitura ai rappresentanti è data, per così dire, dall’alto, o 
meglio al di fuori dell’azienda, mediante nomina dell’associazione ad 
essere <rappresentata> da un proprio organo periferico e i lavoratori lo 
sono soltanto per il tramite dell’associazione.”
2
  
La norma è stata letta, da alcuni, come un tentativo di conciliazione tra 
l’investitura dal basso e il rapporto organico tra rappresentanze 
aziendali e associazioni esterne, deducendo l’obbligatorietà del 
carattere elettivo delle r.s.a. e dell’attribuzione dell’elettorato attivo a 
tutti i lavoratori, iscritti e no. 
Ma fin dai primi anni ’70, un’altra parte della dottrina qualificava le 
r.s.a. come organo periferico delle organizzazioni sindacali. 
Sta di fatto che, l’interpretazione della legge che ha prevalso e 
l’applicazione che n’è stata fatta nella generalità dei casi lasciano alle 
organizzazioni sindacali una libertà assoluta della modalità di 
designazione dei membri della rappresentanza, salva la necessità della 
presenza in azienda di almeno un lavoratore aderente all’associazione 
interessata. Le r.s.a. traggono, dunque, la propria investitura 
essenzialmente dalle rispettive associazioni sindacali, non dai 
lavoratori in quanto tali. 
Così ai sensi del vecchio testo dell’art. 19 potevano essere costituite 
r.s.a. nell’ambito di associazioni sindacali che pur non avendo tra i 
dipendenti di una determinata azienda un elevato numero di iscritti,  
fossero tuttavia aderenti alle confederazioni maggiormente 
rappresentative. Per contro, alle associazioni sindacali che avessero un 
largo seguito in azienda, ma non avessero aderito alle Confederazioni 
maggiormente rappresentative, non era consentito costituire r.s.a.. 
                                                 
2
 Ichino, Le r.s. in azienda dopo il referendum, RIDL, n. 2, 1996, p. 116 ss. 
 18
“Insomma, nella logica del vecchio testo dell’art. 19, la maggiore 
rappresentatività sindacale non dipendeva dal numero dei lavoratori 
iscritti e quindi non era determinata dal numero dei rappresentanti in 
senso tecnico, e neppure presupponeva un mandato ascendente, 
nonostante il richiamo all’iniziativa dei lavoratori, ma era un predicato 
della Confederazione, cosicché era corretto affermare che la maggiore 
rappresentatività, exart. 19 vecchio testo, discendesse dalla 
Confederazione, per irradiazione, nei confronti delle proprie 
articolazioni gerarchicamente sottordinate.”
3
 L’unica manifestazione 
di consenso che lo Statuto richiede espressamente ai lavoratori 
riguarda la fase di costituzione della rappresentanza sindacale 
aziendale, che deve avvenire secondo l’art. 19, ad iniziativa dei 
lavoratori. Spetta dunque all’iniziativa dei lavoratori aprire le porte 
dell’azienda al sindacato; ma una volta costituita, la rappresentanza 
sindacale non è soggetta ad alcuna specifica verifica del mandato. 
Le rappresentanze sindacali aziendali, cui sono conferiti diritti e poteri 
rilevanti, non sono espressione di una rappresentatività inerente ai 
lavoratori dell’impresa, ma si pongono come l’organo delle 
associazioni nazionali collegate nelle grandi confederazioni destinato 
ad operare nell’ambito dell’azienda. “Da un lato le grandi 
confederazioni di lavoratori divengono monopolizzatrici 
dell’organizzazione sindacale e fissano le linee di un’azione e di una 
politica unitaria, dall’altro intendono crearsi una posizione di potere, 
di supremazia, di direzione oltre che nei confronti degli associati, cioè 
                                                 
3
 Santoro Passarelli, Prospettive di riforma della rappresentanza sindacale nel lavoro privato, 
ADL, n. 1, 1999, p. 35. 
 19
di tutti i lavoratori, costruendo quest’edificio di potere dal basso, cioè 
dalle aziende in cui vivono e operano i prestatori di lavoro.”
4
 
L’interpretazione dell’art. 19 che ha finito col prevalere anche in 
dottrina, nel senso dell’assenza di qualsiasi vincolo circa le modalità 
di scelta dei rappresentanti sindacali aziendali, corrisponde alla scelta 
politica fondamentale che ha ispirato la legge del 1970.  
Lo St. Lav. è stato scritto ed emanato in un periodo in cui il processo 
di unificazione delle tre Confederazioni sindacali maggiori appariva 
irreversibile, periodo in cui nessun’altra organizzazione sembrava 
poter insidiare l’egemonia delle Confederazioni.  
Per queste contingenti ragioni, il legislatore non solo non avvertiva 
alcun bisogno di verifiche della loro rappresentatività effettiva nei 
luoghi di lavoro, in quanto considerate a priori come garanzia di 
miglior tutela dei lavoratori, ma soprattutto nutriva diffidenza nei 
confronti di qualsiasi formazione <<autonoma>> che poteva 
contrapporsi alle Confederazioni.  
“Si spiega così perché nello Statuto venisse escluso qualsiasi 
riferimento all’entità dei consensi (“rappresentatività”) di cui 
l’associazione sindacale godesse nella singola azienda, e perché 
venisse adottato un criterio selettivo fatto su misura per rafforzare ed 
estendere a tutte le aziende di dimensioni medio-grandi l’egemonia 
già conquistata sul campo nella maggior parte di esse da CGIL, CISL, 
UIL.”
5
 
                                                 
4
 Simi, La disciplina delle rappresentanze sindacali aziendali e la costituzione, Il Diritto del 
Lavoro, I, 1970, p. 333. 
5
 Ichino, Le r.s. in azienda dopo il referendum, RIDL, n. 2, 1996, p. 118 ss. 
 
 20
1.1 LE RAGIONI DELLA CRISI DI RAPPRESENTATIVITA’ 
 
“Costituisce ormai un’acquisizione generalmente accettata, sia dalla 
dottrina, sia dalle stesse organizzazioni sindacali ,quella seconda cui a 
partire dagli anni ’80 il sindacato è entrato in una situazione di crisi 
che ha condotto ad un sempre maggiore distacco dalla base dei 
rappresentati. Ciò ha comportato, oltre alla diminuzione dei tassi di 
sindacalizzazione dei lavoratori, l’emersione di nuovi soggetti 
sindacali, specialmente in alcuni settori, in cui alla frammentazione 
rappresentativa è corrisposta un’alta capacità dimostrativa delle azioni 
conflittuali.”
6
 
“Aris Accornero, sensibile sismografo dei fatti sindacali, richiamò 
proprio in questa fase, la metafora della parabola (discendente) del 
sindacato. La parabola della rappresentanza sindacale può essere 
spiegata come progressiva erosione, sempre maggiore, della capacità 
delle organizzazioni sindacali storiche di essere rappresentative delle 
istanze di gruppi di lavoratori, ovvero il sindacato non riesce più a 
farsi carico del compito di affrontare, mediare e organizzare le forze 
conflittuali”.
7
 L’espressione che meglio ha sintetizzato le difficoltà 
delle organizzazioni sindacali, è “crisi di rappresentatività”, intesa 
quale capacità di interpretare, di rispecchiare gli interessi del mondo 
del lavoro”. 
All’origine di tale crisi si deve ritenere che ci sia stata l’incapacità di  
conciliare la sempre maggiore istituzionalizzazione del sindacato con  
                                                 
6
 Manganiello, Le rappresentanze sindacali unitarie nel protocollo del luglio 1993 e negli accordi 
istitutivi, in ADL, n. 4, 1997, p. 196. 
7
 Di Stasi, Le rappresentanze sindacali unitarie nel pubblico impiego, Giappichelli, Torino, 2000, 
p. 7, cfr D’Antona, testo della lezione rivolta agli studenti e ai docenti della facoltà di 
Giurisprudenza dell’Università di Firenze, 4 maggio 2000. 
 21
l’esigenza di una regolazione delle sue responsabilità, anche e 
soprattutto verso i lavoratori, i quali in assenza di regole subivano 
passivamente le decisioni dei rappresentanti, cioè delle organizzazioni 
sindacali.  
E’ doveroso soffermarsi sulle ragioni che hanno dato luogo a questa 
crisi, perché solo un’attenta analisi delle sue cause può portare a 
definire qualche soluzione. 
Le ragioni, che sono state prospettate come causa della crisi del 
sindacato, possono essere suddivise in relazione alla loro natura: 
a) Economica;  
b) Sociologica; 
c)  Politico-sindacale. 
Tra le prime ragioni d’ordine economico deve ricordarsi la 
trasformazione che è avvenuta nel settore industriale provocando 
l’abbandono del modello taylor-fordista e del corrispondente modello 
operaio di lavoratore-produttore. Infatti, anche per gli effetti della c.d. 
rivoluzione tecnologica, la struttura produttiva dell’impresa ha visto 
l’emersione di una pluralità diversificata di professionalità con 
interessi ed esigenze non più omogenei e talvolta in conflitto tra loro. 
Quindi, la rappresentanza sindacale ha avvertito l’esigenza di 
contemperare interessi eterogenei. 
Ma anche il decentramento produttivo ha eliminato un ulteriore 
elemento d’unificazione come il luogo di lavoro, costituito fino allora 
dalla “fabbrica”.  
La perdita di centralità nel settore produttivo del sistema industriale, 
(storicamente ritenuto pilastro del sindacato italiano), cui ha fatto 
riscontro la maggiore diffusione del settore dei servizi caratterizzato 
 22
dalla presenza di una forte eterogeneità di posizioni professionali, è 
stato ulteriore fattore di crisi sindacale. 
La crisi del sindacato confederale si è manifestata col sorgere di 
coalizioni di base in contrapposizione alle tradizionali organizzazioni 
sindacali. 
La congiuntura economica alla fine degli anni ’70 si è mostrata 
sfavorevole, costringendo il sindacato ad interrompere la politica di 
rivendicazioni acquisitive, ed innestando contemporaneamente 
processi di riconversione e ristrutturazione aziendale collegati alla 
crisi economica. L’effetto negativo sul sindacato e stato provocato dal 
suo coinvolgimento nella gestione delle crisi aziendali, cui il 
legislatore ha trasferito sul sindacato la responsabilità di tutelare i 
diritti individuali e l’equa distribuzione dei sacrifici imposti dalle crisi 
aziendali sui lavoratori attraverso la tecnica del “garantismo 
collettivo.”
 2 
Se le ragioni economiche sono quelle di maggiore importanza, non 
mancano motivazioni sociologiche che hanno influito sulla crisi 
sindacale, nel senso di aggiungere all’esigenza di tutela degli interessi 
tradizionali la necessità di rappresentare anche altri interessi. 
Basti ricordare i mutamenti antropologici che hanno interessato la 
figura del lavoratore.  
Il modello tradizionale di lavoratore maschio, dipendente a tempo 
pieno e con rapporto a tempo indeterminato in un’impresa medio-
grande sino al raggiungimento dell’età pensionabile è diventato 
                                                 
8 
“Legge continua a garantire ai lavoratori alcune tutele, ma contemporaneamente, attribuisce 
alle parti sociali, attraverso la contrattazione collettiva, la possibilità di apportarvi deroghe 
quando ciò sia ritenuto dalle stesse necessario per consentire alle imprese di mantenere la propria 
competitività su mercati sempre più concorrenziali e difendere così i livelli occupazionali, ovvero 
la legge si limita a regolare una materia in linea di principio, attribuendo al contratto collettivo il 
compito di integrarla” v. Giugni, Diritto Sindacale, Cacucci Editore, Bari, 2002, p. 21.