La riforma Biagi del mercato del lavoro: i contratti a progetto

 5
del Mercato de lavoro (considerato troppo rigido!) in 
termini di organizzazione dell’orario di lavoro, di 
retribuzioni, di mobilità e di adeguamento dell’offerta di 
lavoro alle esigenze della domanda. 
La “Riforma Biagi” ha inteso, appunto, attuare in Italia quel 
necessitato modello di modernità del Mercato del Lavoro 
passando attraverso la sua “europeizzazione” e 
“liberalizzazione”, prestando un occhio di riguardo alle 
istanze di flessibilità più volte, in passato, sollevate dal 
tessuto imprenditoriale nazionale. 
Il riformatore ha preso di mira l’obiettivo di realizzare “un 
sistema efficace e coerente di strumenti intesi a garantire 
trasparenza ed efficienza al mercato del lavoro e a 
migliorare le capacità di inserimento professionale dei 
disoccupati e di quanti sono in cerca di un prima 
occupazione, con particolare riferimento alle fasce deboli 
del mercato del lavoro”
2
. 
Più nello specifico, di tale riforma occorre sottolineare 
l’attuata modifica di alcune importanti tipologie contrattuali 
(in particolare le cc.dd. “Collaborazioni Coordinate e 
Continuative”), l’introduzione di nuove formule contrattuali 
                                                          
2
 Art. 3, comma 1, d.lgl. 276/2003, Finalità. 
 6
(lavoro intermittente e staff leasing), la differente disciplina 
del rapporto di lavoro a part –time e di associazione in 
partecipazione, la regolamentazione delle prestazioni 
occasionali, la sostituzione del contratto di formazione e 
lavoro
3
 col contratto di inserimento, la ridisciplina 
profondamente innovativa del contratto di apprendistato. 
Occorre ancora sottolineare, in particolare, che la riforma 
delle collaborazioni risponde ad una scelta politica molto 
precisa: “impedire un utilizzo improprio ed abusivo delle 
collaborazioni, e quindi, ridurre per quanto possibile le 
forme di flessibilità impropria riequilibrando i rapporti di 
lavoro autonomo e subordinato”
4
. 
Non è un caso se nel “Libro Bianco sul mercato del lavoro 
in Italia”, redatto nell’anno 2001 dal Prof. Marco Biagi, 
espressamente si poteva leggere
5
 : “occorre prevedere 
nuove tipologie contrattuali che abbiano la funzione di 
“ripulire” il mercato del lavoro dall’improprio utilizzo di 
alcuni strumenti oggi esistenti, in funzione elusiva o 
frodatoria della legislazione posta a tutela del lavoro 
                                                          
3
 Residualmente sopravvissuto, e quindi ancora operante, solo nel settore pubblico (Art. 86, comma 9, d.lgs. n. 
276/2003) . 
4
 Circ. Min. Lav. 8 gennaio 2004, n. 1. 
5
 Pag. XIII. 
 7
subordinato, e che, nel contempo, tengano conto delle 
mutate esigenze produttive ed organizzative. 
In questa ottica si segnala […] la prospettazione del lavoro 
a progetto, come forma di lavoro autonomo 
parasubordinato in cui rileva fortemente il fattore della 
realizzazione appunto di un progetto avente precisi requisiti 
in termini di quantificazione temporale, ma anche di qualità 
della prestazione”. 
Sempre a tal riguardo va riportato quanto sostenuto dal 
Tiraboschi
6
:”l’introduzione di nuove flessibilità si giustifica 
con l’impegno ad eliminare quelle forme di flessibilità 
impropria, che spesso si nascondono dietro lo strumento 
delle collaborazioni coordinate e continuative”; è nota, 
infatti, prima della riforma, la prassi a norma  della quale, a 
fronte di prestazioni non certo caratterizzate obiettivamente 
dall’autonomia, venivano stipulati contratti di 
collaborazione coordinata e continuativa col vantaggio del 
minor costo per le imprese ma con la conseguenza della 
minor tutela di detta categoria di lavoratori rispetto ai 
“normali” lavoratori subordinati. 
                                                          
6
 M. Tiraboschi, “Il lavoro a progetto e le collaborazioni occasionali”, in La Riforma Biagi, supplemento di Guida Lav. 
n. 4/2003, nota 1, 107. 
 8
La nuova disciplina, come chiarito anche dalla Relazione di 
accompagnamento alla legge delega 30
7
 del 14 Febbraio 
2003, non introdurrebbe una nuova fattispecie contrattuale, 
ma restringerebbe la nozione di cui all’art. 409 C.p.c., 
espressamente richiamata, in funzione antifraudolenta, così 
confermando, in ogni caso la riconducibilità delle 
collaborazioni all’area del lavoro autonomo
8
. 
Nella Relazione di accompagnamento del D.Legs. 
n.276/2003 si legge, inoltre, che le collaborazioni coordinate 
e continuative “hanno rappresentato un modo con cui la 
realtà ha individuato nelle pieghe della legge le strade per 
superare rigidità e insufficienze delle regole del lavoro”, e 
si afferma, proprio a superamento della “farisaica 
accettazione di questa pratica elusiva”, di voler ricondurre 
siffatti rapporti alla diversa del lavoro a progetto. 
Oggetto del presente lavoro sono proprio i rapporti di 
collaborazione coordinata e continuativa “a progetto”. 
                                                          
7
 V.D’Oronzo, “Primi chiarimenti ministeriali sulla disciplina del lavoro a progetto”, in Guida Lav., n.03/2004, 10 s. . 
8
 La Circolare del Ministero del Lavoro n.01 del 2004 chiarisce infatti che “l’art.61 non sostituisce e/o modifica 
l’art.409, n. 3, C.p.c. bensì individua, per l’ambito di applicazione del decreto e – nello specifico –della medesima 
disposizione, le modalità di svolgimento della prestazione di lavoro del collaboratore, utili ai fini della qualificazione 
della fattispecie nel senso dell’autonomia o della subordinazione. 
Sul piano generale, peraltro, il lavoro a progetto non tende, allo stato, ad assorbire tutti i modelli contrattuali 
riconducibili in senso lato all’area della c.d. parasubordinazione”; E’ opportuno fin da subito sottolineare che chi 
scrive, come verrà specificato ed argomentato in seguito, dissente da questa conclusione . 
 9
Nei capitoli che seguiranno verrà affrontata la 
fenomenologia sociologica presente e passata afferente le 
Co.Co.Co., verrà analizzato l’iter legislativo che ha portato 
all’adozione del d.lgs. 276/2003, si analizzeranno e 
commenteranno le norme disciplinari dell’introdotto 
contratto a progetto, verranno svolte riflessioni sulla giusta 
collocazione giuridica della nuova tipologia contrattuale nel 
substrato normativo preesistente: si tenterà, nello specifico, 
di fornire una risposta all’interrogativo circa la reale portata 
innovativa del contratto a progetto [la nuova disciplina 
restringe, semplicemente, la nozione di cui all’art.409 C.p.c. 
(introducendo, come si evince dalla lettura della già citata 
Circolare ministeriale n. 01/2004 un utile parametro per la 
qualificazione della fattispecie “nel senso della 
dell’autonomia o della subordinazione”) oppure introduce 
una nuova fattispecie contrattuale? Se introducesse una 
nuova fattispecie contrattuale, questa rappresenterebbe un 
tertium genus  rispetto al rapporto subordinato ed autonomo 
o, come già qualcuno
9
 prospetta, addirittura un  quartum ? ]. 
                                                          
9
 Vedi R. De Luca Tamajo, “Dal lavoro parasubordinato al lavoro a progetto”, in Itinerari d’impresa. Management, 
Diritto, Formazione, n.03/2003, www.diritto.it . 
 10
CAPITOLO I 
LA RIFORMA BIAGI 
 – DAL  “LIBRO BIANCO” AL D.Lgs. 276/2003  –  
 
 
1. I cambiamenti socio – economici degli ultimi decenni.  
 
L’analisi del tessuto socio –economico del “Sistema Italia” 
degli ultimi decenni costituisce il punto di avvio per una 
rapida analisi delle ragioni che hanno portato al varo della 
c.d. Legge Biagi
10
 . 
Circa a metà del secolo scorso la dimensione crescente della 
produzione di massa, la segmentazione delle funzioni di 
produzione, nonché la ripartizione del lavoro secondo il 
modello tayloristico,  determinarono nel nostro Paese un 
primo, epocale, cambiamento sociale ed economico . 
Il suddetto cambiamento corrispose al passaggio da un 
modello sociale precipuamente agricolo ad uno di tipo 
industriale.  
Da una tale, radicale quanto relativamente celere, 
trasformazione derivò il benessere dei primi anni Sessanta. 
                                                          
10
 Cfr. Gian Paolo Sassi, “Riforma Biagi ed evoluzione dell’assetto regolatorio dei mercati del lavoro in Italia”, in La 
Riforma Biagi del mercato del lavoro, a cura di Michele Tiraboschi, Giuffrè Editore, 2004. 
 11
 In un tale contesto, il modello di riferimento per la 
regolamentazione del mutante mercato del lavoro non poté 
che essere ispirato alla tutela fisica ed economica del 
lavoratore, quale contraente debole del rapporto di lavoro. 
In particolare, l’unanime riconoscimento della “debolezza” 
contrattuale del lavoratore rispetto al potere contrattuale del 
datore di lavoro  funse da substrato fertile per l’obiettiva 
affermazione della contrattazione collettiva. 
Le principali conquiste della contrattazione collettiva 
riguardarono l’estensione delle forme assicurative 
obbligatorie contro gli infortuni sul lavoro e contro le 
invalidità, la disoccupazione e la vecchiaia. 
L’ottenimento di suddette garanzie per i lavoratori era 
raggiunto in un momento di forte espansione, interna ed 
esterna, dell’economia italiana; ne conseguì, come sempre 
accade nei modelli sociali ed economici, il raggiungimento 
di un equilibrio ottimale tra le diverse ed opposte esigenze 
socio –economiche del tempo. 
Si trattò tuttavia, come più tardi verrà evidenziato da diverse 
parti, di un equilibrio, di una regolamentazione 
caratterizzata da un’accentuata rigidità, da una scarsa 
duttilità ai cambiamenti sociali ed economici. 
 12
Quella regolamentazione del mercato del lavoro, seppur 
benevola per i lavoratori e non affatto sproporzionata in 
termini economici e sociali rispetto al contesto in cui vide la 
sua genesi, colorò la variabile lavoro di una crescente 
rigidità. 
Nacque così il giusto, seppur intangibile, sinallagma tra 
prestazione e contribuzione, da un lato, e tra retribuzione e 
contribuzione dall’altro. 
Già allora, però, si cominciarono  a delineare i tratti  di una 
paradossale distinzione nel mercato del lavoro, che giungerà 
poi fino ai nostri giorni, tra categorie di lavoratori che 
svolgevano, o avevano svolto, un’attività subordinata stabile 
nel tempo e categorie di lavoratori che non avevano mai 
lavorato o lo avevano fatto esclusivamente “in nero”. 
Insomma, si notava già l’aire di un mercato del lavoro 
parallelo ed illegale rispetto a quello ufficiale, rigido e 
giustamente garantito. 
Nonostante la registrazione del contemporaneo sviluppo 
anche del lavoro autonomo, degli artigiani e dei 
commercianti soprattutto, il rapporto giuridico di lavoro 
subordinato assurse a modello tipo, polarizzante per l’intera 
legislazione in tema di rapporti di lavoro. 
 13
I primi effetti negativi dell’avvenuta cristallizzazione del 
fattore lavoro si cominciarono a registrare già verso il 
tramonto degli anni Settanta. 
In quell’epoca una profonda crisi petrolifera investi 
l’economia italiana e mondiale. 
Il clima congiunturale di quegli anni portò con sé la 
necessità per il Sistema –Italia di maggiore competitività: 
soprattutto attraverso la ricerca di una nuova combinazione 
ottimale dei fattori della produzione, elemento lavoro 
incluso. 
Su questa via si puntò attraverso l’attuazione delle politiche 
di labour saving. 
La destrutturazione delle grandi imprese, la nascita delle 
filiere, lo sviluppo delle medie e piccole imprese e la 
frammentazione dei punti di servizio furono le conseguenze 
di quelle politiche. 
Ferma restando la dogmatica concezione normativa del 
rapporto di lavoro, il Sistema –Italia seppe (meglio: 
dovette!) trovare per quella via un’alternativa  per 
l’autonoma attuazione di una sorta di prima, seppur rozza, 
“flessibilizzazione di fatto” del mercato del lavoro. 
 14
Insomma, non potendo contare su una disciplina giuridica 
duttile riguardo al rapporto di lavoro subordinato, il sistema 
economico –imprenditoriale  del paese rispose, per naturale 
spirito di sopravvivenza, con una modificazione strutturale 
riguardante sé stesso. 
Furono gli anni della crescita esponenziale dei c.d. 
ammortizzatori sociali, dei prepensionamenti, degli esuberi 
e della robotizzazione dei processi produttivi. 
Il prezzo della poca flessibilità del mercato del lavoro lo 
pagò e lo avrebbe pagato, dunque,  soprattutto lo Stato, chi 
non era stato capace di pensare con lungimiranza a “valvole 
di sfogo” in grado di agevolare, nel sistema economico, il 
celere raggiungimento di nuovi equilibri. 
Il legislatore di quegli anni, tuttavia, continuò, a causa anche 
della forte conflittualità sociale dell’epoca, a prendere a 
riferimento il rapporto di lavoro subordinato. 
Nel frattempo, andava sempre più assumendo dimensioni 
significative il mercato del lavoro “parallelo”, quello 
sommerso.   
Un fragile nuovo equilibrato assetto del mercato del lavoro 
fu faticosamente raggiunto in Italia solo alla fine degli anni 
Ottanta. 
 15
Agli inizi degli anni Novanta il mercato del lavoro risultava 
caratterizzato dalla polverizzazione del tessuto 
imprenditoriale, dalla forte espansione delle forme di lavoro 
autonomo (in particolare artigiani, commercianti e 
professionisti), da una preoccupante dimensione del mondo 
del lavoro sommerso, dalla crescita esponenziale dei c.d. 
lavoratori para –subordinati (una sorta di seconda, più 
raffinata, “flessibilizzazione di fatto” del mercato del 
lavoro!): lavoratori, cioè, non dipendenti nel senso 
tradizionale del termine e non, quindi, assoggettati alle 
garanzie previste per il rapporto di lavoro subordinato. 
Quel precario equilibrio era stato appena raggiunto quando 
già nello scenario internazionale, verso la fine degli anni 
Novanta, si addensavano le nubi di una nuova minaccia: la 
c.d. globalizzazione. 
Con l’analisi del fenomeno della  globalizzazione siamo 
giunti ai tempi recenti, al contesto entro il quale va calata la 
elaborazione e l’approvazione di un intervento legislativo 
molto innovativo per il mercato del lavoro italiano: la Legge 
Biagi. 
 16
La globalizzazione, cioè il fenomeno della progressiva 
fusione delle culture e soprattutto delle economie mondiali, 
ha posto il Sistema –Italia innanzi a nuove problematiche. 
In particolare, è venuta in rilievo l’esigenza di una nuova 
competitività del mercato italiano e si è riproposto il 
problema di una non adeguata flessibilità del  mercato del 
lavoro, non superabile, questa volta, attraverso un’ulteriore 
polverizzazione del sistema imprenditoriale, con 
conseguente nuovo accollo di costi per lo stato, visto che, 
anzi, il “mondo globale” pone l’Italia davanti  a delle 
contrapposte esigenze: l’esigenza della sintesi del sistema 
micro –imprenditoriale in grandi imprese, imprese capaci di 
fronteggiare la concorrenza delle multinazionali estere, e 
l’esigenza, anche europea, di ridurre l’indebitamento 
pubblico. 
Il progetto Biagi, sfociato, non senza difficoltà, 
nell’emanazione del D.Lgs n. 276 del 10 Settembre 2003, si 
colloca proprio in questa prospettiva, nell’ottica della 
riforma del mercato del lavoro attraverso la sua 
flessibilizzazione. 
 17
1.1 Il fenomeno della Para –Subordinazione. 
 
Con molta probabilità quando nel 1957 l’allora ministro del 
lavoro, Vigorelli , si accinse ad introdurre nella legge che 
porta il suo nome una formula, secondaria e transitoria  
nell’economia complessiva del progetto legislativo in 
questione, atta a disciplinare i “rapporti di collaborazione 
che si concretino in prestazione d’opera continuativa e 
coordinata”
11
 fu lontanissimo dall’immaginare il cammino 
che questa avrebbe percorso. 
Quella norma, ispirata dalla logica di fornire norme 
transitorie per garantire minimi di trattamento economico e 
normativo, fu pensata precipuamente avendo a riferimento i 
rapporti di agenzia e di rappresentanza. 
Neppure quando nel 1973
12
 il legislatore, pur avendo questa 
volta acquisito consapevolezza del fatto che  l’area dei 
rapporti di collaborazione suddetti andasse ben oltre i soli 
rapporti di agenzia e di rappresentanza commerciale, dettò  
una norma processuale in tema di competenza e rito – l’art. 
409 n.3 Cod. Proc. Civ. – ebbe verosimilmente reale 
percezione del possibile futuro dibattito sui profili 
                                                          
11
 Art. 2 l. n. 741 del 1959 (c.d. “legge Vigorelli”). 
12
 L. n. 533 del 1973 . 
 18
sostanziali della figura giuridica che poi, tempo più tardi, la 
dottrina avrebbe battezzato col nome di 
parasubordinazione. 
La “dottrina della parasubordinazione” nacque quindi così , 
poggiando le sue basi ontologiche su queste “due”
13
 risalenti 
disposizioni normative e con l’obiettivo, poco celato, 
dell’estensione ai predetti rapporti, in via interpretativa, di 
alcune delle tutele riconosciute al lavoro dipendente 
suscettibili di applicazione analogica e non penalmente 
sanzionate 
14
. 
Figura contrattuale precipua fonte del rapporto di para –
subordinazione fu unanimemente riconosciuta nel c.d. 
Contratto di Collaborazione Coordinata e Continuativa 
(Co.Co.Co.) . 
 
 
 
 
 
                                                          
13
 In verità di  “collaborazioni coordinate e continuative” si parla anche in altre, varie e secondarie, disposizioni 
legislative di natura fiscale, previdenziale ed assistenziale: Art.49 c.2, lett.a), d.p.r. n. 917/86; Art.2 c.26, l. n. 335/95; 
Art.59, c.16, l. n. 449/97;  l. n. 488/1999; Art.5 d.lgs. n.38/2000 . 
14
 Vedi F. Mazziotti, Diritto del Lavoro, Liguori, 2001.