Raccolta, riutilizzo e recupero dei rifiuti

 7
controllare questo inquinamento sia ponendo dei limiti di 
tollerabilità, sia istituendo dei soggetti qualificati alla “gestione” 
dei problemi ambientali. Ciò risponde all’esigenza di tutela 
dell’ambiente, nel senso di garantire il rispetto del diritto 
fondamentale dell’uomo, che è il diritto alla vita e alla incolumità 
fisica, garantito all’art. 32 della Costituzione. 
Il tema dei rifiuti, tra i problemi ambientali, è quello forse 
più discusso, dato l’impatto immediato che provoca sul territorio 
e sulla organizzazione sociale. 
In Italia questo settore ha subito molti “inquinamenti” da 
leggi e da numerosi decreti. Tuttavia qualcosa è cambiato in 
questi ultimi anni: il Parlamento si è occupato più attentamente 
della gestione dei rifiuti, con l’obiettivo primario di limitarne la 
quantità da smaltire dopo il loro recupero. Probabilmente 
l’attenzione del Legislativo “all’allarme rifiuti”, è originata 
dall’impellenza della situazione di fatto esistente (in un anno 
vengono prodotti circa 90.000 tonnellate di rifiuti, tra solidi 
urbani ed industriali), piuttosto che da una presa di visione 
razionale e programmatica della situazione. 
Nell’ambito dei servizi di interesse pubblico (accanto a 
quelli sanitari e scolastici), i problemi posti dalla raccolta e 
smaltimento dei rifiuti solidi urbani rivestono un’ importanza 
 8
sempre maggiore. Infatti, la crescita esponenziale delle quantità 
di rifiuti prodotte causa un aumento notevole dei costi di raccolta 
e di smaltimento, e soprattutto, comporta costi di difficile 
valutazione in termini di inquinamento ambientale (dell’aria, 
dell’acqua, del sottosuolo). Pertanto si evince l’importanza di 
diffondere una cultura della differenziazione dei rifiuti prodotti, e 
la necessità di una impostazione scientifica dei problemi da 
affrontare, in maniera da minimizzare i costi, nel senso più ampio 
del termine, e utilizzare le risorse disponibili (comprese quelle 
ambientali) in maniera ottimale. 
Argomento del presente studio è il “mondo” dei rifiuti, una 
delle tematiche che, da alcuni anni, si è imposta all’attenzione 
dell’opinione pubblica e che è stata ed è tuttora oggetto di 
numerosi interventi legislativi a livello nazionale ed europeo. Si è 
presentato il problema “rifiuti” nei suoi molteplici aspetti e si è 
cercato di evidenziare i vari accorgimenti utilizzati per ridurne 
l’eccedenza e le tecniche di smaltimento. Inoltre sono stati messi 
in risalto i nuovi strumenti di produzione dell’energia. 
Nel primo capitolo si introducono in generale le norme a 
livello comunitario e nazionale che hanno caratterizzato il settore 
dei rifiuti e si analizza il ruolo delle Amministrazioni regionali, 
provinciali e comunali. 
 9
Nel secondo capitolo si prendono in esame le problematiche 
relative alla raccolta differenziata e si analizzano i dati nazionali 
e i sistemi adottati per garantire al meglio la gestione del servizio 
di raccolta. 
Nel terzo capitolo si esaminano, nel contesto nazionale, le 
problematiche di gestione del servizio di raccolta e di 
smaltimento dei rifiuti solidi urbani. 
Nel quarto capitolo, viene presentato un dossier sulle 
problematiche del Termovalorizzatore, un nuovo sistema di 
produzione di energia che ha come “combustibile” i rifiuti. 
Infine, una trattazione specifica è stata riservata, nel quinto 
capitolo, allo studio di un caso concreto: l’organizzazione della 
raccolta differenziata a Calimera, un piccolo Comune del 
Salento, utilizzando i dati sulle quantità raccolte nell’anno 2001 - 
2002. 
 10
CAPITOLO PRIMO 
 
LA NORMATIVA IN MATERIA DI RIFIUTI 
 
 
1.1 PREMESSA 
Salvaguardare e migliorare la qualità dell’ambiente, 
proteggere la salute umana e garantire un utilizzo razionale delle 
risorse: questi sono gli obiettivi della Comunità Europea in 
materia ambientale sanciti nel Trattato di Roma
2
 . 
Per tracciare l’evoluzione della normativa in materia di 
rifiuti è necessario partire dalla considerazione che i legislatori, 
nazionali e non, hanno progressivamente recepito la convinzione, 
ormai sempre più diffusa, che gli ecosistemi sono in grado di 
generare e rigenerare risorse entro limiti che non è possibile 
oltrepassare, a meno di non produrre squilibri ecologici e 
depauperamento delle risorse naturali oltre limiti irreversibili
3
.  
                                                 
2
 Trattato di Roma 25 Gennaio 1957. 
3
 Dichiarazione della Conferenza delle Nazioni Unite “sull’ambiente umano”, Stoccolma 9   
   febbraio 1972 
 11
1.2 IL RUOLO DELL’EUROPA 
Uno dei primi settori in cui la CEE ha assunto iniziative di 
disciplina normativa
4
 è stato quello dello smaltimento dei rifiuti, 
al fine di armonizzare le legislazioni nazionali e contrastare le 
distorsioni alla concorrenza tra imprese dei diversi Stati membri, 
distorsioni rese più marcate dal legame tra merci (che possono 
circolare liberamente) e rifiuti (sottoposti a regime 
amministrativo per motivi di protezione sanitaria ed ambientale). 
Il primo incontro significativo a livello mondiale si ebbe a 
Stoccolma nel 1972; nell’ottobre dello stesso anno, a Parigi, la 
Conferenza dei Capi di Stato confermò la necessità di attuare una 
politica comune dell’ambiente ed invitò le istituzioni comunitarie 
ad elaborare un primo programma d’azione
5
.  
All’inizio degli anni ‘70 la Comunità Europea ha adottato un 
primo programma in materia ambientale avente gli obiettivi di 
proteggere la salute umana contro gli inquinamenti, di 
salvaguardare l’ambiente naturale e di migliorare la qualità di 
vita dell’uomo. La normativa europea imponeva agli Stati 
membri appropriate misure per la gestione dei rifiuti che, 
partendo dall’esigenza di una riduzione della produzione e della 
                                                 
4
 Applicazione degli artt.100 e 235 del Trattato 
5
 “Il ruolo dell’Europa” – La nuova gestione dell’ambiente – Ed. Ambiente 1998 
 12
loro pericolosità, passassero per lo sviluppo di tecnologie pulite 
finalizzate al recupero degli stessi.  
La prima Direttiva in materia di ambiente, concernente lo 
smaltimento dei rifiuti, è la Direttiva CEE 75/442
6
 i cui obiettivi 
sono la protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli 
effetti nocivi della gestione dei rifiuti. Si propone altresì di 
riavvicinare le legislazioni degli Stati membri in materia, per 
evitare disuguaglianze nelle condizioni di concorrenza. Tale 
Direttiva rappresentava una vera e propria normativa quadro, a 
cui sono seguite altre direttive specifiche, come la Direttiva CEE 
76/403 sullo smaltimento dei policlorodifenili e dei 
policlorotrifenili, e la Direttiva 78/319 in materia di rifiuti 
tossico-nocivi. Queste direttive, recepite con il D.P.R. 915/82
7
 - 
emanato nel 1982 e reso attuativo con provvedimento del 1984
8
 -
, hanno costituito il supporto per la prima disciplina quadro in 
materia di razionale smaltimento dei rifiuti. Tale sistema 
normativo rappresenterà il riferimento principale fino 
all’emanazione del cosiddetto “Decreto Ronchi”, operativo nei 
primi mesi del 1998. Successivamente, il gruppo di norme 
europee sopra citate ha subito un processo di evoluzione dovuto 
                                                 
6
 15 luglio 1975 
7
 Provvedimento integralmente abrogato dall’art. 56, 1° comma, lettera B D.lgs n° 22/97 
8
 Del. Comitato interministeriale, 27 luglio 1984 
 13
all’emanazione della Direttiva CEE 91/156
9
 e della Direttiva 
CEE 91/689
10
.  
Nel 1989 la Commissione Europea presentava al Consiglio 
una Comunicazione
11
 dal titolo “Prima strategia comunitaria in 
materia di gestione di rifiuti” che si basava su cinque 
orientamenti strategici: prevenzione, rivalorizzazione, 
ottimizzazione dello smaltimento finale, regolamentazione, azioni 
di risanamento.  
Nel 1992 con il quinto programma di azione comunitario a 
favore dell’ambiente e di uno sviluppo sostenibile, viene ribadita 
la volontà di “proseguire e ampliare la strategia elaborata”. 
Redatto in coincidenza con la Conferenza di Rio de Janeiro del 
1992 relativa alle politiche ambientali, che sfociò nel documento 
noto come “Agenda XXI”, il programma approfondisce la scelta 
del Trattato comunitario a favore dello sviluppo sostenibile ed è 
imperniato sull’integrazione della dimensione ambientale in 
cinque settori di notevole rilevanza ambientale: industria, 
energia, trasporti, agricoltura, turismo. Il principio 
fondamentale del quinto programma consiste nell’agire alla fonte 
per tutelare l’ambiente promuovendo mutamenti dei processi di 
produzione da parte delle imprese e dei comportamenti da parte 
                                                 
9
 18 marzo, 1991 
10
 12 dicembre, 1991 
11
 Adottata dal Consiglio Europeo con risoluzione del 7 maggio 1990. 
 14
dei consumatori. Il problema dei rifiuti è uno dei sette temi 
prioritari su cui intervenire. Il programma è centrato sulla 
prevenzione della creazione dei rifiuti e sulla soluzione dei 
problemi alla fonte, sull’incentivazione alla riutilizzazione e 
riciclaggio dei rifiuti, e sul loro recupero, riducendo sempre di 
più il ricorso alla smaltimento finale in discarica.  
 La normativa comunitaria è stata ulteriormente aggiornata 
con altre importanti Direttive, quali la n. 94/62/CE relativa agli 
imballaggi e rifiuti di imballaggio, e con altre particolari 
Direttive in materia di trasporto transfrontaliero, incenerimento e 
gestione di particolari categorie di rifiuti (oli esausti, fanghi, 
ecc..).  
Recentemente l’Unione Europea ha emanato la Direttiva CE 
99/31 (del 26/04/99) relativa alle discariche dei rifiuti; essa 
prevede, per i rifiuti da smaltire e per la gestione dell’intero ciclo 
di vita delle discariche, rigidi requisiti operativi e tecnici volti a 
minimizzarne le ripercussioni negative sull’ambiente. Prevede 
inoltre di attuare i requisiti tecnici e generali già introdotti dalla 
Direttiva CE 96/61. 
Infine, si segnalano la Decisione del 03/05/2000 della 
Commissione Europea, che sostituisce la Decisione 94/3/CE e 
che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all’art.1, lettera 
 15
A della direttiva 75/442/CE del Consiglio relativa ai rifiuti, e la 
decisione 94/904/CE che istituisce un elenco di rifiuti pericolosi 
ai sensi dell’art. 1, paragrafo 4 della direttiva 91/649/CEE del 
Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi. Quest’ultima decisione 
stabilisce i criteri per classificare come “pericolosi” alcuni tipi di 
rifiuti. 
 16
1.3 LA NORMATIVA NAZIONALE 
Lo smaltimento dei rifiuti in Italia era originariamente 
disciplinato dal t.u. delle leggi sanitarie
12
, che attribuiva ai 
Comuni il compito di provvedere ad esso per mezzo dei 
regolamenti locali di igiene, e dalla legge 20 marzo 1941 n.366 
che regolava la raccolta, il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti 
solidi di origine urbana.  
La legge 366/1941 istituiva per i Comuni il diritto di 
privativa nel servizio pubblico di nettezza urbana, prevedendo la 
possibilità per il Comune di estendere il servizio anche ai rifiuti 
industriali, ma senza il diritto di privativa (gli stabilimenti 
industriali erano, quindi, liberi di avvalersi del servizio 
municipale o di provvedere allo smaltimento con i propri mezzi o 
a proprie spese).  
La prima vera norma quadro in materia di smaltimento dei 
rifiuti è il D.P.R. n. 915 del 10 settembre 1982 (attuativo delle 
Direttive CEE 75/442 relativa ai rifiuti, 76/403 relativa allo 
smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili, 78/319 
relativa ai rifiuti tossico-nocivi).  I rifiuti solidi venivano distinti 
in due categorie: quelli esterni, oggetti e materiali di ogni genere 
                                                 
12
 R.d.27 luglio 1934 n.1265 
 17
rilasciati nelle aree pubbliche , e quelli interni, rifiuti ordinari 
prodotti nelle abitazioni e negli uffici.  
L’obiettivo principale che si proponeva la legge, più che 
quello di ottenere l’eliminazione dei rifiuti urbani, era di 
combattere ed eliminare gli sprechi di materie prime recuperabili, 
e si inseriva nell’ambito dei provvedimenti di politica economica 
autarchica adottati dal governo dell’epoca in relazione allo sforzo 
bellico in atto. La legge, tuttavia, non fu mai attuata 
completamente tranne che per le incombenze a carico dei 
Comuni, cui spettava la raccolta, il trasporto e lo smaltimento 
finale dei rifiuti solidi. 
L’attuazione tecnica del D.P.R. 915/82 venne definita con la 
deliberazione del Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984 
(che tuttora, per le parti non superate dalla normativa 
successivamente emanata, rappresenta un importante momento di 
riferimento). Il D.P.R. 915/82 definiva le varie competenze 
istituzionali e incentrava l’impostazione sulle modalità di 
smaltimento dei rifiuti, senza fornire indicazioni relative ad una 
vera e propria politica del recupero. In seguito, il D.P.R. 
915/1982 è stato integrato da una serie di norme tecniche e di 
apposite leggi, tra cui ricordiamo
13
: la legge 441/1987 
                                                 
13
 Normativa Ambiente - RIFIUTI: Trasporto, Stoccaggio, Smaltimento, Riutilizzo. EPC 
Libri 
 18
sull’emergenza rifiuti; il d.m. del 28.12.1987 n.559 (attuativo 
delle previsioni della l. 441/1987) sui criteri per la 
predisposizione di piani regionali per lo smaltimento dei rifiuti 
solidi urbani e per la realizzazione di nuovi impianti; il D.M. del 
22.10.1988 n.457 sui criteri in materia di esportazione e 
importazione dei rifiuti; il D.M. del 29.5.1991 sulla raccolta 
differenziata dei rifiuti urbani.  
Altri importanti provvedimenti legislativi (quali: l’art. 18 
della L. 8 luglio 1986, n. 349 - istituzione del Ministero 
dell’Ambiente -, che introduce il concetto di “danno 
ambientale”; il D.L. 31 agosto 1987, n. 361 convertito nella L. 29 
ottobre 1987, n. 441; il D.L. 9 settembre 1988, n. 397 convertito 
con la legge n. 475 del 9 novembre 1988, riguardante lo 
smaltimento dei rifiuti industriali) provvedevano a delineare 
meglio la struttura del diritto ambientale italiano.  
La L. n. 441/87 prevedeva l’istituzione dell’Albo Nazionale 
delle imprese di smaltimento, l’istituzione dei Piani regionali di 
bonifica delle aree inquinate, la regolamentazione del trasporto 
ferroviario e le spedizioni transfrontaliere. L’istituzione 
dell’Albo Smaltitori è poi avvenuta con D.M. del 21/6/91, n. 324, 
recentemente modificato ed integrato con il D.M. n. 406 del 28 
aprile 1998.