Il controllo di gestione nell'amministrazione del governo locale

e contabile degli enti locali” e n. 286/1999: quest’ultimo in particolare, ha 
finalmente eliminato le ambiguità teoriche ed operative derivanti dall’espressione 
“controllo interno” introdotta dal d.lgs. n. 29/1993,  differenziando gli strumenti a 
disposizione della pubblica amministrazione in “controllo di regolarità 
amministrativa e contabile”, “controllo di gestione”, “valutazione della dirigenza” 
e “valutazione e controllo strategico”.  
            Tuttavia, nonostante l’azione di certezza e chiarificazione giuridica di 
questo decreto, i problemi di interpretazione del ruolo del controllo di gestione 
negli enti locali non sono stati affatto risolti. 
             Ciò è sicuramente causato dalle difficoltà di implementare un controllo 
che vada oltre le analisi meramente contabili e finanziarie, cercando di 
“ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto tra costi e 
risultati”, ovvero introdurre un vero e proprio controllo direzionale, che sia in 
grado di “guidare” l’azione politico-amministrativa verso gli obiettivi prefissati. 
             D’altra parte il processo di cambiamento che continua ad investire gli enti 
locali insegna che le innovazioni richiedono a volte anche sacrifici, soprattutto 
culturali: il sacrificio più grande per tutti gli operatori dell’amministrazione 
pubblica consiste nel cambiare metodologia di lavoro, passando da una “cultura 
della procedura” ad una “cultura del risultato”, e nell’imparare ad utilizzare nuovi 
strumenti manageriali di razionalizzazione dell’azione politico-amministrativa. 
            Il controllo di gestione rientra soprattutto in questo contesto, ovvero aiuta 
a concepire l’ente locale come un’istituzione che lavora per il cittadino-utente, che 
ha il diritto di usufruire di servizi pubblici di sempre maggiore qualità e 
complessità. 
            In  sintesi,  il  governo  locale  ha  ormai compreso, a  livello  politico e 
burocratico, che per poter effettivamente erogare servizi pubblici di qualità, ed 
agire in modo efficiente, efficace ed economico avendo a disposizione poche 
risorse finanziarie e temporali, è assolutamente indispensabile incentrare il lavoro 
complessivo sui “sistemi di programmazione e controllo interno”, anche in 
funzione di un apprendimento organizzativo costante che coinvolga l’intera 
struttura amministrativa dell’ente. 
 VII
INTRODUZIONE 
 
 
 
 
 
            Nell’ambito del generale dibattito sulla riforma dei sistemi di 
programmazione e controllo interno, il presente elaborato ha lo scopo di 
analizzare le principali innovazioni che hanno riguardato gli aspetti organizzativi, 
funzionali e culturali della pubblica amministrazione locale. 
             In particolare, l’attenzione è rivolta al tema dell’implementazione del 
controllo di gestione che rappresenta, a mio avviso, l’aspetto più rilevante di tutto 
il processo di pianificazione, programmazione e controllo. 
            La tesi è suddivisa in due parti e si articola in cinque capitoli che 
analizzano le principali innovazioni del controllo di gestione sotto un duplice 
aspetto: da una parte quello normativo e teorico,  e dall’altra quello pratico, ovvero 
l’interpretazione delle norme riguardanti il controllo di gestione in concreta azione 
amministrativa. 
             Il primo capitolo offre un’analisi dell’evoluzione storica e normativa degli 
strumenti di valutazione gestionale, che parte dalla diffusione dei principi e delle 
dottrine manageriali del New Public Management nelle pubbliche amministrazioni 
di diversi Stati, ed illustra successivamente lo sviluppo normativo del sistema dei 
controlli negli enti locali italiani, analizzando il processo di riforma avviato negli 
anni Novanta con la legge n. 142/1990 ed i d.lgs. n. 29/1993 e n. 77/1995, fino ad 
arrivare ai d.lgs. n. 286/1999, n. 267/2000 ed alla legge n. 131/2003.  
             Infine, il capitolo prende in considerazione gli aspetti più rilevanti del 
grande processo di “aziendalizzazione” della pubblica amministrazione, ovvero di 
traslazione dei principi e  sistemi  aziendali nel settore pubblico, in cui rientra 
anche l’implementazione del controllo di gestione. 
 VIII
            Nel secondo capitolo si analizzano i diversi  aspetti teorico-metodologici 
del controllo di gestione, considerando innanzitutto le finalità, l’architettura e le 
fasi del processo di controllo direzionale ed illustrando, dal punto di vista della 
teoria organizzativa, qual è il ruolo del controllo di gestione nell’insieme 
dell’organizzazione dell’ente locale e nell’articolazione, formulazione ed analisi 
dei processi decisionali, in particolare esaminando il rapporto tra controllo di 
gestione, strategia politico-amministrativa dell’ente locale e controllo strategico.  
            Infine, vengono osservate le diverse possibilità organizzative che possono 
realizzarsi all’interno della struttura amministrativa dell’ente in conseguenza 
dell’implementazione di un sistema di programmazione e controllo, sempre dal 
punto di vista della teoria dell’organizzazione. 
           Passando alla seconda parte della tesi, il terzo capitolo offre un resoconto 
delle esperienze e pratiche di controllo di gestione sviluppate nei diversi contesti 
istituzionali comunali e provinciali: in particolare, vengono esaminate le 
differenze di implementazione tra il periodo precedente all’introduzione delle 
norme  relative ai controlli interni, ovvero dall'inizio degli anni Ottanta fino 
all’entrata in vigore del d.lgs. n. 29/1993, ed il periodo immediatamente 
successivo all’emanazione dei d.lgs. n. 77/1995 e n. 286/1999, illustrando anche 
le diverse configurazioni operative delle istituzioni coinvolte nel processo di 
innovazione, e le differenze relative al territorio ed al periodo in cui gli enti locali 
hanno avviato l’implementazione. 
          Nel  quarto capitolo vengono considerate le diverse possibilità operative o
strategie  di  implementazione,  equivalenti alle configurazioni che il controllo di 
gestione può assumere a seconda della traduzione delle normative sui controlli in 
concreta ed effettiva pratica amministrativa. A tal fine viene presentato il 
contributo della sociologia della traslazione, la cui funzione primaria consiste 
proprio nel capire come tradurre i principi e schemi teorici contenuti nelle norme 
astratte per interpretarli in azione e prassi politico-amministrativa reale.  
         Successivamente  vengono  presi  in  esame elementi di   particolare
rilevanza che subentrano all’interno degli enti locali ogniqualvolta vengono 
diffusi  strumenti   di  potenziale  innovazione,  come  il  processo  di  “gestione 
 IX
della conoscenza”, secondo cui la diffusione di informazione e conoscenza 
innovativa  permette  alle  organizzazioni non solo di cambiare e migliorare le 
proprie  capacità  organizzative  e  di raggiungimento di risultato, ma contribuisce 
altresì  a  percepire  quali  siano i problemi e gli errori riscontrati durante 
l’azione politico-amministrativa, effettuando un’analisi degli scostamenti tra 
quanto è stato programmato e quanto si è realizzato. In tal modo, mettendo in 
discussione gli errori del proprio operato, è possibile contribuire 
all’apprendimento organizzativo, favorendo lo sviluppo di innovazioni utili a 
cambiamenti organizzativi e funzionali positivi. 
          Infine, vengono analizzati gli effetti concreti prodotti dall’implementazione  
sull’assetto organizzativo, sulle routine,  sui rapporti ed interrelazioni che si 
sviluppano tra amministratori e dirigenti pubblici. Si illustrano  quindi  le 
problematiche relative alle resistenze che gli strumenti manageriali 
potenzialmente innovativi come il controllo di gestione possono incontrare 
all’interno della struttura amministrativa dell’ente. 
          L’ultimo capitolo illustra una serie di esperienze e pratiche recenti di 
controllo di gestione sviluppate in diversi comuni e province: in particolare, 
nell’ultimo paragrafo vengono analizzate le implementazioni all’interno dell’Ente 
Provincia di Torino e nei comuni di Settimo Torinese, Cuorgnè, Brandizzo, 
Carmagnola, Rivoli, Moncalieri, Venaria Reale, Collegno, Chieri, Orbassano. 
         Questa ricerca è stata effettuata con l’ausilio di interviste, in modo da 
ottenere la visuale più ampia ed approfondita possibile dell’argomento. 
         Per  concludere,  l’intento del lavoro complessivo sviluppato dalla tesi 
consiste nel capire a che punto effettivamente si trovi l’implementazione del  
controllo di gestione nell'ambito del grande processo di trasformazione che sta 
attraversando la pubblica amministrazione locale. In particolare, si analizzano le 
luci e le ombre di tutto il sistema di pianificazione, programmazione e controllo 
negli enti locali, ovvero si cerca di svelare, per quanto sia possibile, le incognite e 
i dubbi che assalgono sia gli addetti ai lavori, sia i cittadini-utenti di servizi 
pubblici, ovvero: qual è effettivamente oggi il ruolo del controllo di gestione 
nell’amministrazione di un governo locale?  Qual è la sua reale funzione, anche in 
 X
prospettiva delle nuove sfide che gli enti locali dovranno affrontare con sempre 
maggior tenacia e determinazione negli anni a venire? 
          Il  controllo  di  gestione   viene  effettivamente    utilizzato   ai   fini   di
miglioramento dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione politico-
amministrativa e della qualità dei servizi pubblici? Gli enti locali riusciranno 
davvero a realizzare la soddisfazione dei bisogni della comunità avvalendosi 
anche degli strumenti di programmazione e controllo? Il controllo di gestione è 
davvero uno strumento di controllo direzionale, in grado di correggere l’azione 
politico-amministrativa verso il raggiungimento di indirizzi politici ed obiettivi 
gestionali? 
         A queste e a tante altre domande, tutti gli enti locali dovranno ad ogni modo 
rispondere, se vorranno davvero trovare la via dell’innovazione e del cambiamento 
organizzativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 XI
  
 
 
                                           
 
                                                   PARTE     I              
 
                 PRESUPPOSTI    STORICI   E   TEORICI   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO   1 
 
LA  VALUTAZIONE  DELLA  GESTIONE  E  IL SISTEMA 
DEI  CONTROLLI 
 
1.1        La rilevanza della valutazione della gestione 
 
               Il concetto di valutazione della gestione si inserisce in un contesto di 
analisi organizzativa, che prende in considerazione il ruolo svolto dalle 
organizzazioni nel loro lavoro di conseguimento dei rispettivi compiti ed obiettivi 
(Morisi e Lippi, 2001; Anthony e Young, 1992; Zan, 1988; Hatch, 1999). 
              Con il termine “gestione”
1
 si intende generalmente il  funzionamento 
delle organizzazioni nello svolgimento delle loro attività: per quanto riguarda i 
compiti di un comune questi possono essere l’amministrazione di una biblioteca, 
la manutenzione di una strada o di un asilo nido; mentre nel caso delle imprese 
private, la gestione può coincidere con la dotazione, all’interno di processi 
produttivi flessibili, di strumenti informatici e tecnologici all’avanguardia per 
mantenere elevata la competitività nei confronti delle imprese concorrenti 
(Anthony e Young, 1992; Rebora e Meneguzzo, 1990; Azzone e Dente, 1999). 
                                                 
1
 Il termine “gestione” è la traduzione letterale del termine anglosassone management, derivante 
dal verbo “to manage”, che significa contemporaneamente “gestire, dirigere, amministrare” e dal 
verbo latino “gerere”, che significa appunto dirigere, guidare e coordinare un’azione. Tuttavia, 
questo significato di “gestione” è sempre meno adeguato rispetto alle condizioni in cui le 
organizzazioni crescono e vivono quotidianamente, sempre sottoposte alle complesse dinamiche 
della globalizzazione economica ed informativa. Di conseguenza, le organizzazioni tendono 
sempre più ad assumere un concetto di gestione appropriato alle influenze ed interconnessioni 
provenienti dall’ambiente esterno, in modo tale da considerare l’interazione e lo scambio costante 
di informazioni e risorse tra diverse organizzazioni. La gestione viene quindi sempre più 
considerata come un “servizio alla collettività”, ovvero come una prestazione offerta ad una 
poliedrica realtà sociale, definita da un particolare ambiente storico, naturale, sociale ed 
economico. Inoltre maggiore attenzione è rivolta alla funzione di gestione che tende a contribuire 
“al miglioramento della qualità dei servizi offerti”, tenendo in considerazione i bisogni effettivi 
della comunità e dell’ambiente esterno e assumendo “responsabilità di comportamento e risultato” 
nei confronti della collettività. Infine, gestire significa anche “amministrare il cambiamento”, 
ovvero dotare l’organizzazione di una flessibilità operativa adeguata alle innovazioni provenienti 
dall’ambiente esterno (Zan, 1988; Rebora e Meneguzzo, 1990; Hatch, 1999; Gherardi, 1985). 
 2
          Il termine “valutazione” invece ha un’accezione molto più ampia
2
, ma 
riferendosi specificatamente alla gestione delle organizzazioni, essa assume il 
significato di “monitoraggio dell’efficienza, efficacia, economicità e qualità delle  
prestazioni e azioni organizzative orientate verso obiettivi specifici, in modo tale 
da misurare gli scostamenti tra ciò che è stato programmato ed i risultati che 
l’organizzazione ha effettivamente conseguito” (Righettini, 1997; Lippi, 2001; 
Palumbo, 2001; Stame, 1998; Rebora, 1996, 1999a; Macrina, 2001).   
            Considerando il caso di un ente locale, il miglioramento della qualità della 
vita dei cittadini, lo sviluppo economico e sociale del territorio e l’aumento della 
trasparenza dell’attività politico-amministrativa dell’ente, rendendo il cittadino 
consapevole ed informato delle scelte politiche e strategiche di lungo e breve 
periodo, dovrebbero essere gli elementi principali della missione di 
un’amministrazione pubblica locale, che consentirebbero con ogni probabilità di 
affrontare le pesanti sfide e difficoltà cui la collettività è sottoposta con sempre 
maggiore frequenza (Rebora e Meneguzzo, 1990; Anthony e Young, 1992; 
Borgonovi, 1996; Camarda, 2003; Morigi, 2004).  
        Questa missione può essere perseguita essenzialmente in due modi.  
        Da una parte, considerando il caso di un ente locale ideale e perfetto, è 
possibile erogare a dismisura la spesa dell’amministrazione  locale  per introdurre 
nuovi servizi e migliorare la qualità di quelli esistenti, per poter distribuire ed 
allocare maggiori risorse alla propria collettività migliorandone così il benessere, e  
                                                 
2
 Con il termine generico di valutazione si abbraccia un percorso storico di ricerca che ha 
progressivamente preso piede nelle scienze contemporanee. Da questo punto di vista, la 
valutazione non costituisce un filo omogeneo di contributi o una letteratura specializzata, quanto 
un approccio metodologico comune ai problemi del rendimento organizzativo. Di conseguenza, la 
valutazione intesa in senso generale può essere definita come  un’“attività cognitiva rivolta a 
fornire un giudizio su un’azione o un complesso di azioni coordinate, intenzionalmente svolta o 
che si intende svolgere, destinata a produrre effetti esterni, che si fonda su attività di ricerca delle 
scienze sociali e che segue procedure rigorose e codificabili”. Tuttavia, si sta diffondendo con 
sempre maggiore insistenza il collegamento tra attività di valutazione e processo di formulazione 
ed analisi dei processi decisionali. In tal modo, la policy analysis trova nella valutazione lo 
strumento più adatto per misurare l’efficacia degli interventi delle politiche pubbliche: in tal senso, 
la valutazione viene intesa come “un’attività di ricerca sociale che ha il compito di produrre 
giudizi sui risultati di una politica e/o sui processi di elaborazione e di attuazione, attraverso 
comparazioni con criteri espliciti o impliciti; il suo obiettivo è di contribuire al miglioramento 
delle modalità di intervento pubblico” (Palumbo, 2001; Stame, 1998; Morisi e Lippi, 2001). 
 
 3
per informare e coinvolgere, attraverso iniziative di comunicazione e rilevazione 
sul campo.  Ovviamente  si tratta di un modello ideale di  amministrazione locale, 
che  dispone  di tutte le risorse umane,  finanziarie,  e    tecnologiche      necessarie 
per la realizzazione degli obiettivi prefissati e per soddisfare le esigenze della 
collettività (Macrina, 2001; Bruzzo e Morigi, 1987; Anthony e Young, 1992; 
Borgonovi, 1996; Anthony e Young, 1992; Merchant e Riccaboni, 2001). 
            Dall’altra parte come è facile prevedere, gli enti locali, così come la 
maggioranza delle organizzazioni, hanno a disposizione poche risorse economiche 
e temporali per il raggiungimento dei loro obiettivi istituzionali, e di conseguenza 
è necessario ed indispensabile introdurre strumenti di razionalizzazione della 
spesa pubblica, nonché metodologie di programmazione, valutazione e controllo 
gestionale (Bruzzo e Morigi, 1987; Garlatti e Pezzani, 2000; Bondonio e Volpatto, 
1981; Volpatto, 1987a, 1987b; Borgonovi, 1996; Camarda, 2003; Morigi, 2004). 
          Nel caso di un ente locale reale quindi, è possibile gestire con efficacia e 
produttività le scarse risorse disponibili, che sono distribuite tra più 
organizzazioni ed amministrazioni pubbliche diverse. A tal fine, per raggiungere 
efficienze operative significative è necessario integrare queste risorse e renderle 
sinergiche, intervenendo sul ruolo profondo dell’amministrazione locale in tutti i 
suoi aspetti: sui rapporti e relazioni con i cittadini, con le attività produttive, con le 
altre amministrazioni pubbliche, con la società civile, i gruppi di interesse e con 
gli altri livelli istituzionali di governo regionale, centrale o europeo (Rebora e 
Meneguzzo, 1990; Rebora, 1988; Volpatto, 1987a; Scognamiglio e AA.VV., 
2000; Zuliani, 1993; Mazzara, 2003; Vandelli, 1997, 2000; Persiani, 2002; Morisi 
e Lippi, 2001; Morigi, 2004; Camarda, 2003; Freddi, 1989; Zan, 1988).  
              E’ quindi necessario coordinare l’insieme degli attori che agiscono sullo 
stesso territorio, per focalizzare le risorse su obiettivi importanti e rendere le 
diverse azioni intraprese dai vari attori più coerenti e razionali (Balducci, 1997, 
2000; D’Amico, 1992, 2001; Hatch, 1999; Vandelli, 1997, 2000; Gherardi, 1985).  
            Coniugare obiettivi strategici ambiziosi e risorse scarse presuppone di 
perseguire la propria missione istituzionale con un’attenzione estrema alla reale 
efficacia  degli  investimenti  ed efficienza dell’azione operativa. Ciò si traduce 
 4
nella necessità per l’ente locale di una profonda trasformazione culturale, 
organizzativa,  tecnologica,  ma  soprattutto nella capacità di gestire in senso 
manageriale  la  propria  organizzazione  (Lippi, 2001; Compagno, 1999; Profili, 
2004; Argyris e Schön, 1998; Battistelli, 1998, 2002; D’Albergo e Vaselli, 1997; 
Fedele, 1998; Bifulco e De Leonardis, 1997; Rebora, 1988; Volpatto, 1987a). 
              Ciò significa anche sfruttare le opportunità fornite dalle norme di 
“razionalizzazione” e miglioramento dell’attività politico-amministrativa
3
, che 
definiscono strumenti per diffondere nuovi atteggiamenti e comportamenti nel 
personale della pubblica amministrazione locale, disancorandolo 
dall’immobilismo che ancora oggi è una caratteristica diffusa nella gestione delle 
risorse pubbliche, e incentivando l’acquisizione e sviluppo di tecniche o 
metodologie manageriali potenzialmente innovative. Da questi presupposti può 
realizzarsi una situazione nella quale, a fronte di enti caratterizzati da una forte 
complessità organizzativa e gestionale, legata al grande numero di servizi e 
procedimenti, la pubblica amministrazione locale utilizzi un sistema manageriale 
ipersemplificato o adempimentale, con una prevalenza dell’uso indiscriminato del 
sistema burocratico
4
, efficiente per alcune funzioni dell’ente ma inefficace per la 
gran parte delle attività (Macrina, 2001; Camarda, 2003; Persiani, 2002).  
               Inoltre, se davvero si vuole considerare un ente locale come una vera e 
propria “azienda”
5
, è bene sottolineare che nessuna azienda privata potrebbe 
sopravvivere utilizzando un sistema amministrativo così poco equilibrato 
(Borgonovi, 1996; Anselmi, 2003; Farneti, 2002). E’ necessaria quindi una 
profonda trasformazione culturale ed organizzativa che coinvolga la struttura 
amministrativa dell’ente locale nel suo complesso, come conseguenza del 
disequilibrio esistente tra l’organizzazione locale ed il suo ambiente (Rebora e 
Meneguzzo, 1990; Rebora, 1988, 1999b; D’Albergo e Vaselli, 1997).  
                                                 
3
 Rimando al paragrafo 1.3. 
 
4
 Per “sistema burocratico” si intende la definizione di norme e procedimenti ed il controllo 
esclusivo sul rispetto e regolarità amministrativa e giuridica di queste (Persiani, 2002; Righettini, 
1997; Cassese, 1993, 1994; Freddi, 1989; Melis, 1996, 1998).  
 
5
 Rimando al paragrafo 1.4. 
 5
         Esiste oggi un disequilibrio lampante, anche se tende ad attenuarsi 
progressivamente con il passare del tempo, tra l’Ente comunale o provinciale ed il 
gruppo sociale degli amministrati (Macrina, 2001; Morigi, 2004; D’Albergo e 
Vaselli, 1997; Vandelli, 1997, 2000). Il Comune o la Provincia hanno in definitiva 
una relazione con il loro ambiente molto più forte e consolidata di qualsiasi 
azienda privata con il proprio mercato di riferimento: di conseguenza essi sono 
sottoposti a numerose spinte innovative di cambiamento che possono provenire 
sia dall’interno, sia dall’esterno dell’organizzazione. In entrambi i casi si assiste al 
riconoscimento di un insufficiente grado di efficienza, efficacia del sistema e 
qualità dei servizi erogati, e di conseguenza si tenta di apportare delle modifiche 
sostanziali e concrete alla procedura  di combinazione dei fattori e risorse 
produttive dell’ente locale (Zuliani, 1993; Lippi, 2001; Borgonovi, 1996). 
         Ogni ente sta attivando, più o meno consapevolmente, le strategie 
organizzative che gli consentano di affrontare il cambiamento dell’ambiente, cioè 
di adattarsi ad esso ma anche di influenzarlo a sua volta (Rebora e Meneguzzo, 
1990). Tra queste strategie rientrano senza dubbio tutti gli strumenti di 
innovazione manageriale, tra cui anche la valutazione della gestione (Morisi e 
Lippi, 2001; Camarda, 2003; Volpatto, 1987a, 1987b). 
          La valutazione della gestione  concorre alla diffusione dell’innovazione e 
del cambiamento, nella misura in cui essa crea e sviluppa un ritorno informativo o 
processo di feed-back
6
 sui risultati delle attività e sull’impiego delle risorse 
umane, finanziarie, tecnologiche utilizzate dalle strutture organizzative per 
raggiungere gli obiettivi insiti nei compiti fissati di volta in volta dall’organo di 
governo dell’organizzazione coinvolta. Grazie agli strumenti di valutazione 
gestionale è possibile quindi capire in quale misura le prestazioni e il grado delle 
performance raggiunte da una determinata organizzazione contribuiscano al 
                                                 
6
 Rimando ai capitoli 2 e 4. Il processo di feed-back è strettamente connesso con il tema 
dell’apprendimento organizzativo, nella misura in cui la valutazione della gestione produce un 
ritorno informativo di dati e informazioni, e favorisce un processo di retroazione sull’attività 
complessiva dell’organizzazione. Essa acquisisce indicazioni utili agli attori coinvolti per 
rivalutare il proprio operato e capire  effettivamente quali errori sono stati commessi durante una 
data operazione organizzativa. In questo senso, il processo di feed-back può essere utile soprattutto 
per imparare a conoscere meglio i limiti funzionali e strutturali dell’organizzazione ai fini di un 
miglioramento dell’attività (Argyris e Schön, 1998; Righettini, 1997; Fedele, 1998). 
 6
raggiungimento dell’obiettivo dato (Anthony e Young, 1992; Righettini, 1997; 
Borgonovi, 1996; Rebora, 1996, 1999a; Zan, 1988; Hatch, 1999; Tanese, 2002; 
Argyris e Schön, 1998; Morisi e Lippi, 2001). Di conseguenza, l’attenzione  di 
attori coinvolti nel processo di valutazione della gestione è centrata sui vari tipi di 
rendimento
7
 che un’organizzazione dimostra nel perseguimento  dei differenti 
obiettivi che sono stati fissati antecedentemente (Lippi, 2001; Borgonovi, 1996; 
Garlatti e Pezzani, 2000; Anselmi, 2003; Farneti, 2002; Tanese, 2002).  
          In sostanza, la valutazione della gestione svolge nei confronti                         
dell’organizzazione  amministrativa una funzione di rendicontazione nei confronti 
degli attori coinvolti nel processo politico-amministrativo, fornendo loro un 
sistema di indicatori che informano sul funzionamento dell’amministrazione 
utilizzando determinati input, e comunicando loro conoscenze su vari aspetti 
decisionali, quali i tempi di svolgimento delle attività, la soddisfazione dei 
destinatari ed il consumo delle risorse. Lo scopo di questi indicatori consiste 
nell’indirizzare   gli   operatori   al   miglioramento   della   loro  attività,  e  quindi  
allo sviluppo quantitativo e qualitativo degli output della gestione,  ovvero dei 
risultati di un’attività amministrativa, tenendo in considerazione anche gli 
outcome dell’azione di governo  ovvero gli impatti di un generico intervento 
pubblico successivi alla sua realizzazione
8
 (Brunetti, 1992; Morigi, 2004; Farneti, 
                                                 
7
 Per “rendimento di un’organizzazione” o performance si intende l’analisi dell’efficienza e 
dell’efficacia dell’attività organizzativa, considerando la prestazione effettuata in termini di risorse 
utilizzate, e differenze tra risultati raggiunti ed obiettivi che si voleva perseguire, misurando anche 
gli impatti esterni dell’azione organizzativa. Il rendimento di un’istituzione viene calcolato 
considerando il grado di “utilità” che l’azione organizzativa è in grado di sviluppare su una 
collettività di riferimento, esaminando anche il rapporto tra costi sostenuti e benefici ottenuti 
(Lippi, 2001; Rebora, 1999c; Borgonovi, 1996; Stame, 1998; Palumbo, 2001; Tanese, 2002; 
Anthony e Young, 1992; Capano e Giuliani, 1996). 
 
8
 Più specificatamente, per “input” si intende l’insieme delle risorse a disposizione per 
l’attivazione di un intervento pubblico di qualsiasi tipo, in termini di decisione, programma 
operativo, norme, risorse finanziarie, regolamenti, personale, struttura organizzativa, tecnologie 
informatiche, legittimazione politica e comunicazione. Con il termine “output” invece, si vuole 
indicare il complesso dei “prodotti” o “risultati” che corrispondono all’esito della trasformazione 
degli input attraverso i processi e le procedure organizzative. Gli output possono comprendere 
beni, servizi pubblici, regole, concessioni, autorizzazioni, atti amministrativi, trasferimenti 
finanziari, incentivi, comunicazioni ed informazioni, ecc... Infine gli “outcome” corrispondono agli 
“effetti”, “impatti” o “esiti”, tangibili ed intangibili, di un determinato intervento di politica 
pubblica sui loro destinatari. In particolare, la misurazione dell’impatto di una politica pubblica 
può essere utile per rilevare l’effettiva efficacia del processo decisionale, ovvero la sua capacità di 
 7
2002; Mazzara, 2003; Merchant e Riccaboni, 2001; Camarda, 2003; Anthony e 
Young, 1992; Bobbio, 1996; Borgonovi, 1996; Garlatti e Pezzani, 2000). 
            In ultima analisi, è possibile definire la valutazione della gestione come 
l’insieme diversificato di strumenti, metodi e tecnologie di direzione e di governo 
dell’amministrazione, mirati a fornire un ritorno informativo ai vertici decisionali 
dell’organizzazione, in funzione di una verifica attraverso apposite e mirate 
misurazioni degli output dell’azione amministrativa e della successiva 
programmazione (Volpatto, 1987b; Bruzzo e Morigi, 1987; Farneti, 2002; 
Dipartimento Funzione Pubblica, 2001; Macrina, 2001). 
 
1.2       L’evoluzione  storica  della   valutazione   della   gestione.   
           Le riforme  “managerialiste” e  il  New Public Management 
 
              La nascita e lo sviluppo dei sistemi di valutazione gestionale si sono 
verificati nel contesto delle imprese nel secondo dopoguerra, con l’affermazione e 
il declino dei regimi di produzione industriale fordisti
9
, e conoscendo la massima 
espansione a cavallo tra gli anni Sessanta e Settanta (Morisi e Lippi, 2001; Regini, 
1988; Piore, 1987; Ancona, 1980). L’origine degli strumenti di valutazione della 
gestione è senza dubbio da collocarsi all’interno del mondo industriale, in un 
periodo storico durante il quale le imprese stavano progressivamente ampliandosi 
e necessitavano di più sofisticati strumenti di verifica della gestione a causa 
                                                                                                                                     
modificare la condizione indesiderata che ne costituisce la premessa. In sintesi, gli outcome si 
rilevano necessari per la valutazione dei risultati conseguiti da un determinato intervento di policy 
in relazione agli obiettivi prefissati (Morisi e Lippi, 2001; Capano e Giuliani, 1996; Palumbo, 
2001; Stame, 1998; Bobbio, 1996). 
 
9
 Con il termine “fordismo” si vuole indicare un insieme di regole riguardanti l’organizzazione 
della produzione e del lavoro industriale, gli obiettivi dell’attività produttiva e le modalità di 
risoluzione dei conflitti che caratterizzarono uno stadio del capitalismo contemporaneo.                      
In particolare, l’accezione del termine deriva dall’industriale Henry Ford, che nel 1913, nelle sue 
officine automobilistiche di Detroit, introdusse la sperimentazione della prima catena di 
montaggio della storia del capitalismo: un’innovazione rivoluzionaria, che consentiva di ridurre 
notevolmente i tempi di lavoro, aumentando il livello di produttività e mantenendo i salari 
relativamente più elevati rispetto alle industrie concorrenti.  Successivamente il fordismo sviluppò 
diverse metodologie di meccanizzazione, standardizzazione e razionalizzazione della produzione 
grazie alla diffusione dei “principi tayloristici”, introdotti dall’ingegnere statunitense Frederick W. 
Taylor (Gramsci, 1978; Taylor, 1967; Chandler, 1987). 
 8