6
Il contrabbando è un reato che fin dai tempi più antichi, dalla nascita
delle prime dogane, dai pagamenti dei primi dazi, si cerca di combattere.
Bisogna risalire quindi già ai tempi degli antichi greci e della Roma
Imperiale per avere notizia delle prime leggi fondamentali che
regolavano la materia doganale.
Tali norme, rintracciabili nel Digesto Romano, costituivano elementi
basilari della legislazione doganale e contenevano i principi del
daziamento ad valorem, e i privilegi del fisco.
Un riferimento ancora più specifico e importante in tema di punibilità
dell’azione dolosa del contrabbando si poteva rintracciare nelle Lex
Aquiliane, dove era stabilito che l’ actio era applicata in simplum, solo
pagamento dei diritti, contro colui che confessava e in duplum, contro
colui che negava.
4
Fu nel Medio Evo, periodo caratterizzato da una notevole caduta
dell’autorità statale in genere e quindi dalla nascita di tanti stati e
staterelli, che si ebbe la costituzione di un numero spropositato di
barriere e diritti doganali.
4
Storia delle dogane, Profili storici della politica doganale italiana Antonio Nicali, Ed. aggiornata da
Giuseppe Favale
7
Il gravame fiscale del periodo fu però mitigato dalle numerose “zone
franche”, costituite da ampi e numerosi territori di proprietà, di conventi
e d’abbazie e dalle città governate dai vescovi, autentici paradisi
doganali definiti territori dell’immunità.
5
Fu sempre in questo periodo che furono acquisite nel lessico italiano
alcune parole d’origine araba quali dogane, da diwani, e tariffa, da
tarifa
6
.
Il contrabbando fu in ogni modo un fenomeno endemico fino a tutto il
Settecento, dovuto sia alle necessità di sopravvivenza di larghi strati
della popolazione meno abbiente che alla eccessiva onerosità del
sistema doganale e gabellario. In quel periodo, del resto, il sistema era
aggravato dal fatto che l’esazione dei tributi era affidata a società
private, le quali, dominate dalla logica del massimo ricavo, non
esitavano a perpetrare ogni sorta di abuso nei confronti dei cittadini.
In genere, si cercò di combattere il contrabbando con l’inasprimento
delle pene che però non fu un deterrente sufficiente; il contrabbando
divenne sempre più un’impresa commerciale supportata da capitali
forniti da personaggi sopra di ogni sospetto ed attuato da grosse bande
5
De Lorenzo, La dogana, questa sconosciuta-Tradizione ed evoluzione delle Dogane, in Rassegna di
diritto e tecnica doganale e delle imposte di fabbricazione, 1997
6
Diwani da cui anche divano, sui quali il Signore accoglieva coloro che andavano a pagare i tributi.
Anche ufficio dove si tenevano i libri contabili.
8
armate, situazione similare a quella attuale in cui spesso sono le stesse
multinazionali produttrici di tabacchi a fornire la merce alle bande
criminali.
Le prepotenze degli appaltatori dei dazi e delle gabelle fecero sì che il
reato di contrabbando perdesse, agli occhi del popolo, ogni contenuto
d’infamità attribuitogli dalle leggi, e che la figura del contrabbandiere
godesse di stima e simpatia agli occhi dei cittadini, perché considerata
reazione ad un sistema fiscale iniquo ed ingiusto
7
.
In seguito all’Unità d’Italia, lo strumento giuridico base dell’attività
delle dogane fu costituito dal Regolamento Doganale, emanato con
Regio Decreto dell’11 settembre 1862 ed approvato con Legge 21
dicembre 1862, n. 1061.
Esso fu più volte integrato e modificato e, al fine di coordinare in un
unico testo le disposizioni in materia doganale, fu redatto dal governo
un Testo Unico delle Leggi doganali, che fu approvato ed emanato con
Regio Decreto l’8 settembre 1889
8
.
Qualche anno dopo, l’allora Ministro delle Finanze Paolo Boselli attuò
una ristrutturazione legislativa dell’ordinamento doganale, sia a livello
centrale che periferico.
7
Montesquieu, Esprit des lois, XII, 8 ; Dostojesvkij, Memorie di una casa morta, p. 31 ; Beccarla,
Dei delitti e delle pene,p. 73
8
Storia delle dogane, op. cit.
9
La legge doganale, emanata da Umberto I con Regio Decreto del 26
gennaio 1896, n. 20, controfirmata da Paolo Boselli, consisteva
nell’organica riunione in un unico testo delle norme uscite dopo
l’emanazione del R.D. del 1889, n. 6387.
Il valore dell’opera è enorme se si considera che si tratta dell’ultimo
regolamento doganale organico emanato e, pertanto, ancora in vigore
per quelle parti non in contrasto con le norme legislative emanate
successivamente.
10
I, 1. 2 Dagli anni 40 ad oggi
La seconda riforma importante si ebbe durante il periodo fascista
quando, il 23 aprile 1940, fu presentato un disegno di legge dall’allora
Ministro delle Finanze, Thaon di Revel, e dal Ministro per gli scambi e
le valute, Riccardi. Tale disegno di legge aveva lo scopo di sostituire la
legge n. 20 del 1896 e di coordinare le norme di carattere generale
contenute nella legge 7.1.1929, n. 4, con quelle concernenti la materia
doganale, aggiornandole.
Esso fu approvato nel corso dello steso anno e fu emanata la Legge
Doganale n. 1424, il 25.9.1940
9
, confluita in seguito, insieme a norme
successive, nel Testo Unico della Legislazione Doganale del 23.1.1973
n. 43.
Con lo scoppio della seconda guerra mondiale, entrò in vigore la legge
di guerra che proibiva, nel territorio di Stato ed in quelli occupati,
l’importazione ed il transito di merci d’origine e provenienza nemica,
nonché l’esportazione ed il transito di merci destinate a Paesi nemici.
Al termine della guerra, l’Italia, distrutta nella sua economia, si trovò in
una situazione di totale dipendenza dall’aiuto americano.
9
Storia delle dogane, Profili storici della politica doganale italiana, Ed. curata da Giuseppe Favale
11
Dopo la nascita di vari Organismi per la ripresa economica dell’Italia e
di tutta l’Europa, mirati ad una progressiva liberalizzazione del
commercio mondiale, fu costituito nel marzo del 1957 a Roma il
Trattato
10
che istituiva la Comunità Economica Europea (CEE) e la
Comunità Europea dell’energia atomica ( EURATOM).
Il Trattato aveva come obiettivo la costituzione di un Mercato Comune
dove si sarebbe dovuto realizzare l’abbattimento delle dogane e
l’emanazione di una tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi
esterni
11
.
Il 1° Luglio del 1968 si realizzò ciò che era previsto nel Trattato con
l’entrata in vigore della Tariffa Doganale Comune (TDC): non solo
cadeva ogni residua barriera tariffaria negli scambi tra Paesi membri, ma
cadevano anche le restrizioni quantitative ancora esistenti e si realizzava
così l’unione tariffaria fra i sei firmatari del Trattato di Roma
12
.
La Comunità Economica Europea doveva trasformare l’immagine
dell’Europa feudale che mostrava solo barriere, dogane e formalismi
burocratici. Si doveva arrivare alla soppressione delle frontiere, alla
globalizzazione del mercato.
10
Si intende il Trattato di Roma, firmato nel 1957.
11
Dinacci,E., voce Contrabbando, II) contrabbando e reati doganali, in Enc. Giu., Roma 1988, vol.
III
12
Pollari, Casertano, Debidda, I diriti di confine le dogane e il mercato unico europeo, Il fisco, 1999,
roma-Milano
12
A tutto ciò si è giunti il 1° gennaio 1993 con la realizzazione del
Mercato Unico Europeo e del Codice Doganale Comunitario, istituito
dal Regolamento Cee n. 2913/92 del 12 ottobre 1992 .
Il Codice Doganale Comunitario costituisce la base dell’unione
economica degli Stati Membri che rappresentano, oggi, un unico
complesso nei confronti di tutti gli altri Paesi definiti “terzi” rispetto a
quelli dell’Unione Europea. Esso, prevedendo norme e procedure
identiche, ed essendo valevole per tutti i Paesi della Comunità,
rappresenta la sola fondamentale legge doganale esistente per l’Unione
Europea, da utilizzare negli scambi con i Paesi non facenti parte del
Mercato Unico ed appartenenti ad aree economiche diverse.
Dal 1°gennaio 1993 sono cadute, quindi, tutte le leggi doganali interne e
si è realizzato un codice unico; sono state abolite le frontiere fisiche,
tecniche e fiscali; oggi, le merci possono transitare liberamente da un
Paese della Comunità all’altro prive di vincoli doganali
13
. Il Codice
doganale comunitario, è la logica conclusione di un processo di
armonizzazione dei Paesi aderenti alla Comunità europea iniziata con la
creazione del mercato comune
14
.
13
Tesauro, Istituzioni di diritto tributario, Utet 2001; Russo, Manuale di diritto tributario,Giuffrè
1999
14
Pollari, Casertano, Debidda, I diritti di confine, le dogane e il mercati comune europeo, op. cit.
13
I, 2.1 Diritto penale e Costituzione
Con il 1° gennaio 1948 è entrata in vigore la nuova Costituzione, che,
venuta alla luce dopo un lungo periodo di carenza di libertà e di
dispotismo normativo, non poteva non “ripulire” il settore dei rapporti
penali tra Stato e cittadino, cercando di eliminare ogni forma residua di
arbitrio, pericolo, e mancata chiarezza per le libertà del cittadino.
15
Lo Statuto Albertino, che ha caratterizzato il diritto dello Stato Italiano
dall’Unità d’Italia al crollo del regime fascista, conteneva per la materia
penale, a differenza della nostra attuale Costituzione, solo pochi
accenni
16
.
In oltre lo Statuto era una carta elastica che poteva essere modificata da
leggi ordinarie, a differenza della Costituzione che è a carattere rigido,
alias può essere modificata solo da leggi costituzionali e con una
speciale procedura, determinandone così una maggiore stabilità.
Il sistema rigido impone che l’ordinamento giuridico sia conforme alla
Costituzione, e da qui che i principi in materia penale ivi presenti non
possano essere modificati se non modificando la stessa Costituzione.
17
15
Bettiol, Pettolello, Mantovani, Diritto Penale, Cedam Padova 1997.
16
Siniscalco M, Giustizia Penale e Costituzione, Eri, Torino 1968.
17
Mantovani F., Principi di diritto penale, Cedam 2002
14
Il sistema penale vigente trova la sua origine nel codice penale Rocco, il
quale rifletteva nella sua sistematicità e coerenza la realtà economico-
sociale –culturale dell’epoca; oggi il codice del 1931 è ancora in vigore,
modificato ampiamente con vari provvedimenti legislativi, ma in ogni
caso ad esso si aggiunge, già dal 1948, una certezza, che è la presenza
dei principi fondamentali del diritto penale all’interno della
Costituzione.
Per molto tempo relegata a semplice appendice dell’ordinamento penale,
la Costituzione, nella sua rigidità di fonte primaria, costituisce invece la
struttura portante del nostro sistema penale, delineandone così un nuovo
volto.
18
Proprio la capacità dell’ordinamento penale di incidere sul valore più
alto e fondamentale del cittadino, il valore primario della libertà
personale, previsto dall’art. 13 della Cost. ha portato la dottrina
19
ad
individuare nella Costituzione un “modello costituzionale” del reato.
Si tratta di dedurre dalla fonte primaria legislativa i contenuti che il
diritto penale deve possedere e i caratteri essenziali del reato dalle stesse
norme costituzionali.
20
La Costituzione va così vista sotto una duplice prospettiva
21
:
18
Bricola F., Teoria generale del reato, in Novissimo Digesto Italiano, 1973
19
Spasari M., Diritto penale e costituzione, Milano, Giuffrè, 1966; Bricola F.,op. cit.1973;
20
A.A.V.V., Mazzacuva N., Introduzione al sistema penale,Giappichelli 1997
21
Mantovani F., Principi di diritto penale, Cedam 2002
15
o di limite del diritto penale: delimitando l’ambito di applicazione
del diritto sostanziale tramite una serie di principi garantisti di
natura penale e tramite dei diritti di libertà che comportano
l’incostituzionalità di norme penali ad essi totalmente
incompatibili
o di fondamento del diritto penale: tramite la proclamazione dei
diritti inviolabili dell’uomo, della pari dignità ed eguaglianza
giuridica, dei doveri del cittadino e dello Stato di solidarietà
politica, sociale ed economica
Numerosi sono i principi di rilevanza penale affermati dalla nostra
Costituzione
22
, tra cui il principio di legalità, ex art. 25, I e II comma,
nullum crimen, nulla poena sine lege, principio di stretta legalità ripreso
nel 1° art. del nostro codice penale e di notevole rilevanza anche per il
reato di contrabbando; ed il principio della personalità della
responsabilità penale, previsto dall’art. 27 Cost., che prescrivendo il
carattere personale della responsabilità penale sancisce il contrasto con
lo spirito della Costituzione, della responsabilità oggettiva. Si è quindi
davanti all’ esigenza della responsabilità per fatto proprio
23
, all’esigenza
che il fatto appartenga al soggetto responsabile
24
.
22
AA.VV, Mazzacuva, op. cit.
23
Bricola, La discrezionalità nel diritto penale, vol I:Nozione e aspetti costituzionali,Milano, 1965
24
Bettiol, Pettoello, Mantovani, Diritto Penale, 1999, Cedam, Padova
16
Il disegno costituzionale non consente alcuna forma di responsabilità
oggettiva, la Corte Costituzionale in una notissima sentenza
25
ha ribadito
proprio questo principio, indicando pienamente la connessione tra la
Costituzione e il sistema penale a difesa della libertà del cittadino,
segnalando soprattutto come l’azione penale deve essere solo l’extrema
ratio di tutela della società
26
.
L’esistenza di forme di responsabilità oggettiva nel nostro ordinamento
ancora oggi contrastano vivamente non solo con la moderna scienza
giuridica ma con tutta la Costituzione, se si vuole attribuire all’art. 27 un
significato non vanificante ed anacronistico
27
.
La sentenza 364/1988 non è la prima a ribadire l’esigenza del principio
di colpevolezza a base della responsabilità penale, ma è la prima a
prendere una posizione ufficiale verso l’impegno di una
costituzionalizzazione del principio di colpevolezza ex art. 27 Cost e
dunque del fondamento soggettivo della responsabilità
28
.
25
Ci si riferisce alla notissima sentenza n. 364 del 1988
26
AA.VV. Mazzacuva, op. cit.
27
Mantovani F., Principi di diritto penale, Cedam 2002
28
Pulitanò D., nota, Una sentenza storica che restaura il principio di colpevolezza,
Cost., 24.3.1988, n. 364, in Riv. It. Dir. e proc. Pen. 1988
17
I, 2.2 Il rapporto tra monopolio e artt. 23, 41 e 53, della
Costituzione italiana
Un principio classico degli Stati democratici è sempre stato quello che
nullum tributum sine lege, principio ripreso e contenuto ampiamente
nella nostra Costituzione, ex art. 23
29
.
L’art. 23 Cost. secondo cui nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge, contiene una
riserva di legge che protegge il cittadino da un’imposizione statale senza
controllo, senza una verifica dell’eventuale legittimità dell’imposizione
da parte dello Stato
30
.
In passato, nel periodo dello Stato assoluto, il Re o il sovrano aveva la
libertà di imporre un qualsiasi tributo ai suoi sudditi senza dover mai
rendere conto di come avrebbe avuto intenzione di utilizzare le entrate
derivanti dal tributo.
31
In seguito, grazie alla nascita dei primi parlamenti rappresentativi del
popolo, si arrivò a limitare questo potere totalitario, cercando di
destinare le entrate in modo più favorevole ai sudditi.
29
Dinacci,E., voce Contrabbando, II) contrabbando e reati doganali, in Enc. Giu., Roma 1988, vol.
III
30
Antonimi L., Riserva di legge e prestazioni patrimoniali imposte: la problematica parabola
dell’antico istituto, in Giur. Cost., 1996, 1674
31
Russo P. , Manuale di diritto tributario, Giuffrè 1999
18
Oggi, venuta meno la distinzione tra sovrano e sudditi, e spettando la
sovranità al Popolo che è rappresentato nel Suo volere dal Parlamento, è
la Legge che garantisce la tutela degli interessi pubblici. Di conseguenza
la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte si pone,
nell’ambito della Costituzione vigente, in funzione immediata e
prevalente degli interessi generali e solo in via subordinata degli
interessi privati.
32
Proprio per questo motivo la nostra Costituzione riserva alla legge la
legittimità di imporre dei tributi ai cittadini, garantendo così che nulla
verrà lasciato al caso
33
.
La presenza, nel nostro ordinamento, di leggi che prevedono l’esistenza
di monopoli da parte dello Stato e quindi di imposizioni fiscali nei
confronti dei cittadini, induce a pensare che l’art. 23 sia stato rispettato
dal Legislatore, dal momento che l’imposizione fiscale ha la sua base
legislativa nella legge sul monopolio
34
.
Il monopolio dello Stato per la vendita di tabacchi è un’attività che può
essere esercitata solo ed unicamente dallo Stato stesso in quanto unico
beneficiario di una deroga al divieto assoluto di vendita, preparazione e
fabbricazione di tabacchi in tutto il territorio della Repubblica.
32
Tesauro F., Istituzioni di diritto tributario, Utet 2001
33
Russo, op. cit.
34
Fedele A, Rapporti Civili, in commentario alla Costituzione, a cura di V. Branca, Bologna-Roma,
1978
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