Libera circolazione dei lavoratori comunitari e sicurezza sociale (La protezione sociale per coloro che si spostano nell'UE)

LIBERA CIRCOLAZIONE DEI LAVORATORI COMUNITARI E SICUREZZA SOCIALE 
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economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività 
economiche”
1
. All’aspetto economico fu dato il rilievo maggiore nella 
forte convinzione liberista, presente nei padri fondatori, che uno 
sviluppo armonioso avrebbe portato quasi inevitabilmente ad un 
continuo miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini 
comunitari. Alla politica sociale comune, invece, non venne 
riconosciuta alcuna autonomia, essendo posta al servizio di un unico 
obiettivo: la costruzione del mercato unico europeo in cui fosse 
garantita la libera circolazione dei lavoratori, delle merci e dei 
capitali. 
Fino agli anni ’80, e precisamente fino all’Atto Unico 
Europeo che ha attribuito nuove competenze in campo sociale  alla 
Comunità, questa “cieca” fiducia nelle potenzialità intrinseche del 
Mercato ha caratterizzato tutta l’azione  sociale ed ha riguardato anche 
la materia della sicurezza sociale, relegata in secondo piano e posta a  
totale servizio della libera circolazione dei lavoratori comunitari.  
In questo senso il  secondo capitolo del mio lavoro tratterà, 
con riguardo alle fonti normative, il tema della libera circolazione di 
tutti i lavoratori, a partire  dal principio generale di non 
discriminazione, sancito dall’art.12 del Trattato CE posto a 
fondamento di tutta la costruzione europea. 
                                                 
1
Art. 2 Trattato di Roma istitutivo della Comunità economica europea, 25 marzo 1957. 
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Le disposizioni del Trattato CE e il diritto comunitario 
derivato perseguono come unico obiettivo la facilitazione, per i 
lavoratori comunitari, dell’esercizio di attività lavorative di qualsiasi 
natura e nell’intero territorio comunitario senza alcuna 
discriminazione tra  lavoratori migranti e nazionali. Infatti, pur 
articolandosi diversamente rispetto alle tre ipotesi previste (libera 
circolazione dei lavoratori subordinati, libertà di stabilimento per i 
lavoratori autonomi e libera prestazione dei servizi), data la diversa 
entità degli ostacoli da superare per ciascuna fattispecie, la normativa 
comunitaria è sostanzialmente unitaria. 
Dopo l’esame delle  fonti normative relative al suddetto 
principio, nel terzo capitolo la mia attenzione si rivolgerà 
principalmente ai diritti riconosciuti e garantiti ai lavoratori 
subordinati , quindi, alle deroghe previste. 
Innanzitutto sarà affrontato l’ambito di applicazione 
personale della normativa, con particolare riguardo all’attività della 
Corte di Giustizia, impegnata nella costruzione di una nozione 
comunitaria di “lavoratore”. 
Successivamente si espliciteranno gli effettivi diritti di 
mobilità sia professionale (diritto di godere dello stesso trattamento 
dei lavoratori nazionali  nell’accesso e nello svolgimento di attività 
lavorativa) che territoriale (diritto di muoversi liberamente all’interno 
del territorio comunitario) del lavoratore comunitario che si trasferisca 
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da uno ad altro Paese membro per esercitare o anche solo ricercare 
un’attività lavorativa di natura subordinata. 
Nel quarto capitolo verrà illustrata  la direttrice originaria e 
tuttora fondamentale dell’azione comunitaria in materia di sicurezza 
sociale, la quale obbedisce ad una logica di pura integrazione 
negativa; saranno così rese note le modalità  di coordinamento dei 
diversi sistemi nazionali di sicurezza sociale in funzione dell’effettiva 
realizzazione della libertà di circolazione e soggiorno dei lavoratori. 
Particolare attenzione sarà dedicata all’analisi dei principi 
fondamentali di coordinamento, sanciti dall’art.42 del Trattato CE e  
resi effettivi dal regolamento n. 1408/71. 
Si accennerà, inoltre, ad alcuni interventi di integrazione 
positiva dei sistemi nazionali di sicurezza sociale, disposti attraverso 
la tecnica dell’armonizzazione; interventi che, tuttavia,  hanno 
riguardato ambiti circoscritti e hanno avuto riflessi previdenziali 
piuttosto modesti.  
L’attuale impossibilità  di una effettiva armonizzazione dei 
vari regimi nazionali di sicurezza sociale e la difficoltà dello stesso  
coordinamento previsto  a livello comunitario dipendono 
essenzialmente dalle notevoli differenze dei modelli di protezione 
sociale tra gli Stati membri, differenze  sia in senso quantitativo 
ovvero come risorse destinate alle spese sociali che quantitativo. 
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L’ultimo capitolo, poi, ha un taglio particolare rispetto 
all’impianto complessivo: in esso verranno analizzati il regime 
italiano delle prestazioni alla famiglia e, di seguito, le discipline 
nazionali delle prestazioni familiari garantite in alcuni Paesi 
dell’Unione Europea con un accenno preliminare ai relativi sistemi 
previdenziali. 
La scelta dei Paesi è stata operata in base alla suddivisione 
dell’Europa in quattro gruppi regionali
2
, operata dalla Commissione 
europea nella relazione sulla Protezione sociale del 1995, ed anche in 
base ai differenti modelli di protezione sociale seguiti : così, accanto 
al modello occupazionale (bismarkiano) di Francia e Germania verrà 
preso in considerazione il modello di stampo universalistico 
(beveridgiano) della Danimarca ed  un modello “contaminato” come 
quello britannico. Infine, verrà illustrato anche il sistema delle 
prestazioni familiari vigente in uno dei nuovi dieci paesi entrati 
nell’Unione Europea il 1 maggio del 2004: la Polonia
3
. 
 
                                                 
2
 1- Europa centrale e occidentale; 2- Regno Unito e Irlanda; 3-Scandinavia; 4- Europa 
meridionale. La Commissione ha ritenuto che i gruppi presentino caratteri simili per consentirne 
una tipizzazione. 
3
 I Trattati di adesione sono stati stipulati ad Atene il 16 aprile 2003. I nuovi paesi sono : Polonia, 
Ungheria, Slovenia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Estonia, Lettonia, Cipro e Malta. I negoziati di 
adesione hanno introdotto, per tutti questi nuovi paesi, ad eccezione di Cipro e Malta, delle 
limitazioni transitorie (al massimo per 7 anni) al diritto di libera circolazione dei lavoratori 
subordinati, prevedendo una gradualità temporale alla possibilità dei lavoratori dei paesi aderenti 
di accedere al mercato del lavoro degli altri paesi membri. 
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Capitolo I – Affermazione della politica sociale europea 
 
1.1 – La nascita della Comunità Europea 
 
Il Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica 
Europea, elencava fra gli obiettivi dell’integrazione il miglioramento 
delle condizioni di vita e di lavoro e prevedeva una serie di 
disposizioni relative alla politica sociale, in particolare norme in 
materia di sicurezza sociale dei lavoratori migranti e relative al divieto 
di discriminazioni tra lavoratori e lavoratrici; ma i padri fondatori 
della Comunità non ritennero necessario introdurre disposizioni più 
specifiche né tanto meno significativi strumenti di intervento. 
Fondamentalmente si pensava che il miglioramento delle condizioni 
sociali sarebbe stato una logica e inevitabile conseguenza 
dell’integrazione economica. Uniche eccezioni erano il Fondo sociale 
Europeo, strumento finanziario previsto dagli autori del Trattato CE 
agli artt. 123-127 per  favorire la formazione e qualificazione 
professionale, promuovere la mobilità geografica dei lavoratori e per 
migliorare il tenore di vita delle popolazioni europee, in particolare 
delle regioni più sfavorite e un limitato coordinamento delle politiche 
degli Stati membri in materia sociale
1
. 
                                                 
1
Cfr: M. Roccella - T. Treu, “Diritto del lavoro della Comunità europea”, ed Cedam, Padova, 
2002. 
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Nei primi anni di integrazione sono quindi prevalsi, 
nell’azione della Comunità, l’obiettivo della realizzazione del mercato 
comune, con l’applicazione del principio di non discriminazione,  e 
una concezione strettamente economica e non autonoma della politica 
sociale. Il progresso sociale, inteso come miglioramento ovvero 
parificazione verso l’alto delle condizioni di lavoro e di vita 
all’interno del mercato comune, sarebbe stato il risultato del progresso 
economico e delle politiche economiche della Comunità e avrebbe 
contribuito anche all’ eliminazione dei residui ostacoli alla libera 
circolazione
2
. 
Il Trattato di Roma (e tutti i trattati istitutivi delle tre 
Comunità) celebrava quindi “ il matrimonio tra il Signor market e la 
Signora labour, una coppia unita dal tradizionale patto di 
subordinazione delle ambizioni sociali di lei alla carriera economica 
di lui”
3
. Questa visione dell’ azione sociale della Comunità, frutto 
dell’ impronta neoliberista che connotava l’azione dei paesi fondatori 
in campo economico, fu  mitigata da alcune concessioni sociali, 
strappate dalla Francia, come l’attribuzione di limitate competenze 
alla Comunità in materia sociale e la previsione di un principio sulla 
parità retributiva tra uomo e donna (art.119) e sui congedi retribuiti 
(art.120). 
                                                 
2
Per approfondimenti vedi Rapporto Spack del 1956 e Art.117 Trattato originario. 
3
Così: G. Arrigo, “Il diritto del lavoro dell’Unione europea” ed. Giuffrè, Milano, 1998, p.109. 
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In fin dei conti si attribuiva alla politica sociale una 
“funzione di correttivo (sociale)” dell’ integrazione dei mercati. Il 
campo delle competenze riservate alle politiche sociali dei paesi 
membri non poteva essere invaso dalla Comunità, che limitava la sua 
azione alla possibilità della Commissione di sollecitare una maggiore 
cooperazione in alcune materie. 
Vi era, dunque, uno scarto evidente tra gli obiettivi della 
Comunità in materia sociale, come indicati nel Preambolo e nell’ art. 
2 del trattato istitutivo, secondo i quali gli Stati membri dichiarano di 
voler “assicurare mediante un’ azione comune il progresso economico 
e sociale dei loro paesi”, di avere come “scopo essenziale il 
miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei 
loro popoli” (Preambolo) e che “la Comunità ha il compito di 
promuovere [….] un miglioramento sempre più rapido del tenore di 
vita (art.2) e le competenze effettivamente attribuite alla Comunità in 
materia sociale , gli artt. 48-51 (libera circolazione dei lavoratori) e il 
Titolo III (artt.117-128). 
La creazione di un grande mercato comune, tuttavia, va 
accompagnata da politiche strutturali, condotte e finanziate nel 
contesto comunitario. 
Di tale esigenza, ovvero della necessità di una politica 
sociale attiva che ponesse l’accento sull’altro principio fondamentale 
dell’integrazione comunitaria che è “l’armonizzazione nel progresso”, 
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si fecero portatori alla fine degli anni ’60 la Commissione e, 
soprattutto, il Parlamento europeo. I governi recepirono questa nuova 
concezione dinamica dell’ azione sociale della Comunità nel vertice di 
Parigi dei Capi di Stato e di Governo del 1972 , che non a caso è 
considerato il momento del “risveglio” del diritto sociale europeo da 
quel lungo sonno durato quasi tre lustri. 
Qui i governi nazionali concordarono sull’incapacità del 
mercato comune di garantire un progresso sociale uniforme nella 
Comunità e sull’ importanza di un’ azione vigorosa nel campo sociale; 
pertanto autorizzarono un primo “programma d’azione sociale” che il 
Consiglio adottò nel 1974, su proposta della Commissione. 
Si cominciò allora a parlare di un vero e proprio “spazio 
sociale europeo e venne riconosciuta la funzione essenziale della 
concertazione sociale. Il Programma d’azione del 1974 riconobbe e la 
dimensione sociale del mercato interno e la necessità di un’evoluzione 
della politica sociale, con interventi diretti della Comunità in materia 
di occupazione, di condizioni di lavoro e di sicurezza sociale. Negli 
anni ’80 fu ancora la Francia, e in particolare il suo presidente della 
Repubblica Francois Mitterand, sostenuto anche dal cancelliere 
tedesco Willy Brandt, a ribadire la necessità di un “prolungamento 
sociale” dell’Unione economica e di uno spazio sociale europeo 
basato su azioni incisive della Comunità, con obiettivi prioritari 
l’occupazione e la protezione sociale e metodo fondamentale il 
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12
dialogo sociale
4
. Ma sia l’approccio “idealista” francese 
all’integrazione sociale sia quello “neo realista”  britannico erano 
sempre subordinati all’ accordo unanime dei governi nazionali  nel 
Consiglio: questo il vero freno al progresso sociale!
5
 
Si continuava a verificare un ridimensionamento periodico 
dei programmi via via proposti dalla Commissione rispetto alle 
ambizioni dichiarate: le resistenze al processo di armonizzazione 
normativa in campo sociale facevano propendere piuttosto verso una 
“sufficiente convergenza dei sistemi”.
6
 
Si è dovuto attendere fino al 1987 perché, nel quadro dell’ 
Atto Unico Europeo (AUE), la Comunità ricevesse, nel campo 
sociale, delle adeguate competenze che le hanno permesso di 
continuare a progredire sulla via di una  politica sociale europea di 
coesione
7
. 
L’AUE introdusse nel Trattato alcune innovazioni 
importanti al fine di un effettivo sviluppo dell’armonizzazione sociale,  
prevedendo il superamento della pura e semplice cooperazione tra i 
Governi e la possibilità che il Consiglio, su proposta della 
commissione, emanasse, a maggioranza qualificata, atti normativi 
                                                 
4
Vedi Commissione – Programma sociale “Per uno sviluppo  della politica sociale della Comunità: 
prospettive e opzioni”, 1981. 
5
Cfr: G. Arrigo “Il diritto del lavoro dell’Unione europea” ed. Giuffrè, Milano, 1998. 
6
Cfr: T. Treu, “L’Europa Sociale: Problemi e prospettive” in Diritto delle relazioni industriali, 
2001, n. 3, pag.318 ss. 
7
Cfr: B Borchardt, “L’unification europeènne”, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle 
Comunità europee, Lussemburgo, 1999. 
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(direttive) in alcuni settori strategici, fra i quali  la salute e la sicurezza 
del lavoro
8
. La vera novità fu rappresentata, tuttavia, dall’ art. 118 B 
(ora art. 139) che ampliava e sviluppava a livello europeo il dialogo 
tra le parti sociali, prefigurando anche la stipula di contratti collettivi 
di lavoro applicabili su tutto il territorio comunitario
9
. 
L’ AUE poneva, quindi, come base dell’ azione comunitaria 
i diritti fondamentali sanciti dalle costituzioni degli Stati membri, 
dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle 
libertà fondamentali e dalla Carta sociale europea del 1961
10
.  
 
1.2 -- La formulazione di una politica sociale comunitaria 
 
Dopo l’AUE, pur sfruttando la Commissione le poche basi giuridiche 
sociali del Trattato con proposte di direttive al Consiglio, fu il 
Memorandum belga del 1987 a rilanciare la necessità di dotare il 
sistema giuridico comunitario di un insieme organico di diritti sociali 
fondamentali. 
                                                 
8
 Vedi in particolare gli artt. 118 A e 118 B, ora 138 e 139; in proposito  V. Guizzi “ Manuale di 
diritto e politica dell’Unione europea”, ed. Cedam, Padova, 2001. 
9
 Secondo il trattato sull’Unione europea, prima di presentare una proposta al Consiglio, la 
Commissione è tenuta a condurre consultazioni degli imprenditori e dei lavoratori, raccogliendo 
pareri e raccomandazioni delle due parti , le quali possono anche decidere di avviare una 
trattativa fra di loro per la stipulazione di un accordo sulla materia della proposta originaria, il 
quale è in tal caso recepito, a loro richiesta, e su proposta della Commissione, sotto forma di 
direttiva del Consiglio. 
10
 Cfr: P. Magno “ Diritti sociali nell’ordinamento dell’Unione Europea dopo Amsterdam” in DL, 
1998 n.2 , pag.17 ss. 
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Il veto della Gran Bretagna e dell’Irlanda, contrarie a tale 
proposta, portò il resto della Comunità, ovvero undici Stati membri,  a 
firmare, il 9.12.1989, a Strasburgo, la Carta Comunitaria dei diritti 
sociali fondamentali dei lavoratori
11
, adottata come dichiarazione 
solenne e priva  degli effetti giuridici che l’art. 189 del Trattato 
riconduce agli atti normativi comunitari tipici. 
In questo documento “atipico”, in cui è contenuto “il 
progetto europeo di sviluppo dei diritti sociali dei lavoratori”
12
 si 
afferma “che, nel quadro della costruzione del mercato unico europeo, 
occorre conferire agli aspetti sociali la stessa importanza che agli 
aspetti economici e che è pertanto opportuno svilupparli in modo 
equilibrato”. 
Dal punto di vista del contenuto la Carta non presentava un 
carattere particolarmente innovativo: essa si limitava per lo più a 
ribadire diritti già garantiti ai lavoratori o dal Trattato stesso (libera 
circolazione, parità di trattamento tra uomo e donna) o da atti di diritto 
internazionale quali la Convenzione dell’ Organizzazione 
Internazionale del Lavoro (OIL) o la Carta Sociale Europea del 1961. 
                                                 
11
 La Carta comunitaria dei diritti fondamentali, in realtà, è stata adottata dai “Capi di Stato e di 
Governo degli Stati membri” come documento privo di valore giuridico autonomo, alla stregua 
di un mero atto di indirizzo politico diretto, oltre che agli stessi Stati membri, alle istituzioni 
comunitarie cui spetta tradurre i principi in atti comunitari. 
12
 Cfr: P. Magno, “Diritti sociali nell’ordinamento dell’Unione Europea dopo Amsterdam” in DL, 
1998,  n.2, pag.17 ss. 
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In realtà l’importanza della Carta stava nella volontà, 
espressa dagli Stati membri che l’ avevano approvata, di conferire al 
mercato unico quella dimensione sociale non sufficientemente messa 
in luce attraverso l’AUE, anche se veniva ribadito il principio di 
sussidiarietà, con l’affermazione che “la responsabilità delle iniziative 
da prendere per l’attuazione dei diritti sociali incombe sugli Stati 
membri […] e, nell’ambito delle sue competenze, alla Comunità”. 
Pur cambiando con questo documento anomalo, quanto ad 
efficacia, l’intensità dell’intervento, non è però abbandonata l’idea di 
perseguire in sede comunitaria “un sistema di diritto del lavoro 
persuasivo e completo”
13
. Sulla scorta della Carta, infatti, l’azione 
delle istituzioni in campo sociale ha ricevuto un nuovo impulso che si 
è tradotto in numerose proposte di direttive e nel Programma d’azione 
sociale della Commissione adottato il 29 novembre 1989 .  
Tuttavia, nonostante le novità e l’impegno della 
Commissione, la politica sociale stentava a decollare. Per questo 
motivo, alla conferenza intergovernativa del 1992 che ha condotto alla 
firma del Trattato di Maastricht, si è deciso di ampliare la dimensione 
sociale della Comunità, estendendo le sue competenze anche a settori 
fino ad allora esclusi, in linea con le disposizioni della Carta del 1989. 
                                                 
13
 Cfr: T. Treu    “L’Europa Sociale: Problemi e prospettive” in Diritto delle relazioni industriali, 
2001, n.3, pag.318 ss. 
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Tale decisione incontrava, però, la netta opposizione del 
Regno Unito, deciso a bloccare qualsiasi intervento comunitario in 
questo campo e a negare l’assenso all’ introduzione delle disposizioni 
della Carta fra le disposizioni del Trattato relative alla politica sociale. 
La contrapposizione fu superata solo facendo ricorso ad uno 
stratagemma, una soluzione di compromesso (avanzata dal Presidente 
della Commissione Delors e dal primo ministro olandese Lubbers) 
che alcuni chiamano “pasticcio” giuridico: il Trattato CE rimaneva 
sostanzialmente immutato per quanto riguarda gli articoli sulla 
politica sociale
14
, ma ad esso veniva aggiunto un protocollo, cui è 
allegato l’Accordo  sulla Politica Sociale (APS), sottoscritto da 11 
Stati (con esclusione del Regno Unito), che in pratica riscriveva gli 
articoli del trattato. 
Nel protocollo, gli undici Stati firmatari venivano 
autorizzati “a far ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai 
meccanismi del Trattato allo scopo di prendere tra loro e applicare, 
per quanto di loro competenza, gli atti e le decisioni necessarie per 
rendere effettivo il suddetto accordo”, specificando inoltre che tali atti 
e le eventuali conseguenze finanziarie “non sarebbero stati applicabili 
al Regno Unito”, che in proposito avrebbe usufruito di uno dei 
cosiddetti opting-out. 
                                                 
14
 Il TUE aveva introdotto qualche modifica negli articoli 49 (ora 40), con il passaggio dalla 
procedura di cooperazione alla nuova procedura di codecisione , nonché nell’ art. 125 (ora 148) 
con la sostituzione della procedura di cooperazione alla precedente procedura di consultazione. 
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17
Analizzando più da vicino il contenuto dell’APS allegato al 
Protocollo va sottolineato che esso, nel preambolo, esprimeva 
l’impegno di attuare la Carta sociale del 1989 e “di proseguire” quel 
progetto globale di politica sociale autonoma e non più circoscritta a 
materie e settori specifici
15
. 
L’art. 1 dell’Accordo ribadiva sostanzialmente gli obiettivi 
propri della Comunità espressi nei Trattati attuali e nello stesso TUE, 
quali la promozione dell’occupazione, il miglioramento delle 
condizioni di vita e di lavoro, cui si aggiungeva una protezione sociale 
adeguata e la previsione espressa del dialogo sociale. Particolare 
attenzione era dedicata al problema della eliminazione delle 
discriminazioni e delle varie forme di emarginazione sociale
16
. 
Le differenze più evidenti rispetto al Trattato di Maastricht 
consistono soprattutto nell’allargamento dei poteri del Consiglio nella 
procedura di assunzione delle misure ritenute necessarie rispetto a 
quanto previsto dal vecchio art. 118 del Trattato CE (art. 2 dell’ 
Accordo) e nella possibilità offerta agli Stati membri di affidare alle 
“parti sociali” l’attuazione delle eventuali normative comunitarie 
adottate in materia.  
                                                 
15
Cfr: G. Arrigo, “Politche sociali comunitarie” in Dizionario di diritto comunitario del lavoro, a 
cura di :Baylos Grau, D’Antona, Sciarra, ed. Monduzzi, Bologna, 1996. 
16
Cfr: V. Guizzi, "Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea”, ed. Cedam, Padova, 2001.