Gli aiuti fiscali

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necessari all’individuazione degli aiuti di Stato. La complessità di 
tale fattispecie, tra l’altro, impone l’analisi di ogni elemento per 
evitare eventuali dubbi interpretativi circa la loro portata. 
Nel secondo capitolo si affronta la definizione e quindi l’analisi del 
concetto di agevolazione fiscale. Vengono così esaminati, i vari 
strumenti fiscali con cui gli stati erogano tali misure ed in 
particolare l’annosa questione dell’individuazione degli aiuti fiscali 
all’interno dei vari sistemi fiscali nazionali. Vengono analizzati 
inoltre, anche casi di aiuti fiscali derogatori al divieto posto 
dall’articolo 87. 
Il terzo capitolo, invece, è incentrato su un’attenta analisi 
dell’articolo 88 del trattato, che prevede il controllo, da parte della 
Commissione, sia dei progetti di misure di aiuto sia di quelli già 
esistenti nonché di quelli illegali. Tale analisi si focalizza 
soprattutto sulle fasi e sui tempi che le varie procedure necessitano, 
dato che questi ultimi elementi incidono nel procedimento di 
recupero. 
Proprio il recupero è Stato oggetto di studio del quarto capitolo. A 
partire dall’analisi dell’ordine di recupero, viene affrontata la 
 5
problematica concernente la natura tributaria delle somme da 
recuperare ed quella relativa alla tutela del legittimo affidamento 
del contribuente in base alla disciplina nazionale e comunitaria. 
La finalità del lavoro è quella di dimostrare quale dovrebbe essere 
l’esatto approccio metodologico per distinguere correttamente gli 
aiuti fiscali che sono da considerare vietati dall’articolo 87 rispetto 
a quelli che, invece, non lo sono. Ma soprattutto, dimostrare in 
relazione al recupero degli aiuti incompatibili, la scarsa rilevanza 
che la Comunità Europea pone alla tutela del legittimo affidamento 
del contribuente, fondata sul comportamento dello Stato membro di 
appartenenza, nello specifico quello italiano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
CAPITOLO 1 
GLI AIUTI DI STATO 
 
1.1 AIUTI DI STATO E LA LIBERA CONCORRENZA 
 
Nella parte terza del Trattato della Comunità Europea intitolata “La 
politica della comunità”, nel titolo I, figurano, insieme alle 
disposizioni fiscali, le disposizioni in tema di “Aiuti concessi dagli 
stati”. 
Questa disciplina è volta a garantire la libera concorrenza nel 
mercato unico europeo, poiché tale fine è funzionale alla 
realizzazione di altri scopi quali, per esempio, quello di stimolare 
l’economia o stimolare l’innovazione tecnologica, l’ottima 
allocazione delle risorse, oppure generare benefici per i 
consumatori.
1
 
Più volte è stato affermato dalla Commissione che le politiche degli 
aiuti di Stato, adottate dagli stati membri, possono creare una 
barriera alla libera circolazione delle merci senza l’apposizione di 
                                                 
1
 VIII relazione sulla politica di concorrenza, riferita al 1978, pag. 133, punto 175 
 7
veri e propri dazi doganali o barriere tecniche. E’ stato osservato 
dalla stessa Commissione che, “la stessa unione doganale 
crollerebbe se gli Stati membri potessero liberarsi unilateralmente 
dei suoi effetti concedendo aiuti”
2
. 
E' per questo motivo che nel trattato vige il divieto d’aiuti di Stato. 
Ma la disciplina degli aiuti prevede anche delle deroghe, che sono 
ammesse solo se sono utili al perseguimento “dell’interesse comune 
della Comunità”. Tale “interesse comune” può essere definito come 
“l’interesse volto alla realizzazione degli scopi previsti dall’articolo 
3 del trattato alla luce dei compiti generalissimi, economici, civili e 
politici stabiliti dall’art. 2.”
3
 
Tali deroghe sono concesse in base al “criterio della contropartita”, 
secondo cui le distorsioni causate dall’aiuto sono controbilanciate 
dai vantaggi che il mercato riceve nel suo insieme. 
Guardando l’altra faccia della medaglia, se è vero che la libera 
concorrenza, conduce ad un’auto-selezione delle imprese migliori, 
ad un’ottima allocazione delle risorse e ad altri vantaggi di natura 
                                                 
2
 Così la Commissione sin dalle prime Relazioni sulla politica di concorrenza. 
3
Pinotti, Cinthia, “Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario della 
concorrenza”, CEDAM, Padova, 2000, pag. 9 
 8
prettamente economica, non si può affermare che la libera 
concorrenza sia altrettanto utile a risolvere problematiche di tipo 
sociale, occupazionale e perequativo della ricchezza che ogni Stato 
membro deve affrontare al proprio interno. Infatti, anche gli stati di 
chiara matrice liberista, prevedono manovre finanziarie, interventi 
correttivi, per raggiungere quegli obiettivi cui il libero mercato non 
riuscirebbe mai a raggiungere da solo. 
Per esempio, se è lecito, in una prospettiva nazionale, aiutare a 
risolvere la crisi di un’impresa o di un settore produttivo che 
potrebbe causare gravi problemi in termini occupazionali, non lo 
potrebbe essere in una prospettiva comunitaria. 
Quindi lo stato, vincolato dalla disciplina comunitaria, dovrà fare le 
proprie scelte non solo comparando i vari interessi in gioco al suo 
interno, ma dovrà perseguire i propri obiettivi socio-economici nel 
modo più rispondente possibile ai parametri del Trattato. Un aiuto 
utile per le imprese ma incompatibile con il trattato è solo un aiuto 
inutile e dannoso. 
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1.2 LA NOZIONE GENERALE DI “AIUTO” 
 
Come abbiamo già detto, la parte del trattato che si occupa degli 
aiuti di Stato è intitolata” aiuti concessi dagli stati”, ed il primo 
articolo con cui il trattato esordisce sull’argomento è l’articolo 87, il 
quale al paragrafo 1 recita: 
“Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono 
incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano 
sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero 
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune 
imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la 
concorrenza.” 
Già ad una prima lettura del dettato normativo, ci rendiamo conto 
che la nozione d’aiuto è una nozione a struttura complessa. Essa 
presenta al suo interno una molteplicità d’elementi, ciascuno dei 
quali può assumere una propria portata giuridica.
4
  
                                                 
4
 Roberti Gian, Michele, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Cedam, 1997, pag. 
84 
 10
Infatti, per poter applicare il divieto previsto dalla norma, dobbiamo 
innanzitutto definire la portata di ognuno dei suoi elementi. 
La norma prescrive il divieto di quelle misure che, innanzitutto, 
siano qualificabili come “aiuti” e che
5
:  
- siano concesse dagli stati o mediante risorse 
statali; 
- siano rivolte alle imprese; 
- siano selettive, ossia rivolte a talune imprese o 
talune produzioni; 
- incidano sugli scambi tra stati membri; 
- siano capaci di falsare o minacciare di falsare 
il gioco della concorrenza. 
Innanzi tutto, la prima cosa da fare è quella di attribuire una 
definizione generale al concetto di “Aiuto”, per capire quando ci 
imbattiamo in una misura qualificabile come tale, e controllare 
successivamente se la stessa misura abbia gli ulteriori elementi, 
indicati dall’art. 87, tali da poterla considerare vietata. 
                                                 
5
Orlandi, Maurizio, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Edizioni Scientifiche 
Italiane, Napoli, 1995, pag. 126 
 11
In primo luogo, possiamo ricordare la definizione estensiva, della 
nozione di aiuto, data dalla Corte di Giustizia nella sentenza 
“Steenkolenmijnen”
6
 del 23 febbraio 1961, nella quale viene 
affermato che:  
“Il concetto di aiuto è tuttavia più comprensivo di quello di 
sovvenzione dato che esso vale a designare non soltanto delle 
prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche 
gli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che 
normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di 
conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la 
stessa natura e producono identici effetti.”
 
 
Questa sentenza riguarda la normativa del trattato CECA sulle “ 
sovvenzioni e aiuti concessi dagli stati”, e voleva appunto spiegare 
come l’accezione di aiuto, dovesse essere di ampia portata, sì da 
comprendere tanto gli aiuti positivi (le sovvenzioni), tanto quelli 
negativi, (esenzioni o agevolazioni fiscali). Una definizione di 
ampia portata consente di far rientrare, nella nozione di “aiuto di 
stato”, una vasta gamma di differenti tipologie di intervento. 
                                                 
6
 Sentenza della Corte del 23 febbraio 1961, p. 38, in causa 30/59, “De Gezamenlijke 
steenkolenmijnen”, Racc., vol.VII, 1961. 
 12
Provare a fare un’elencazione precisa ed esaustiva delle misure 
vietate sarebbe stato, da una parte, troppo difficile e, dall’altra, 
avrebbe corso il rischio d’incoraggiare gli stati ad eludere la norma 
utilizzando altri istituti non previsti.
7
  
Inoltre la sentenza mette in evidenza come la Corte accentri la sua 
indagine sul piano degli effetti e della natura dell’aiuto, 
accomunando sostanzialmente entrambi le misure, positive e 
negative.  
Ma più esplicitamente riguardo agli “effetti”, si è pronunciata la 
Corte nella sentenza “Assegni familiari per i lavoratori 
dell’industria tessile” del 2 luglio 1974, laddove precisa che: 
“L’articolo 92(oggi 87) ha lo scopo di evitare che sugli scambi tra 
stati membri incidano eventuali vantaggi concessi dalle pubbliche 
autorità, i quali, sotto varie forme, alterino o rischino di alterare la 
concorrenza, favorendo determinate imprese o determinati prodotti. 
L’articolo 92 non distingue gli interventi di cui trattasi a seconda 
della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei 
loro effetti. Di Conseguenza, né il carattere fiscale, né il fine sociale 
                                                 
7
Orlandi, Maurizio, op. cit., pag. 129. 
 13
del provvedimento in questione sarebbe comunque sufficienti a 
sottrarlo dall’applicazione dell’art. 92”.
8
 
Quando parliamo di effetto ci riferiamo, al vantaggio che certe 
imprese o prodotti hanno a discapito delle altre imprese, vantaggio 
che non deriva da meriti per lo svolgimento della propria attività 
economica, ma esclusivamente dall’intervento d‘aiuto dello stato. 
Un intervento che possiamo definire esogeno rispetto alle forze che 
muovono il mercato e che, quindi, possono determinare effetti 
distorsivi sulla concorrenza. Quindi tra intervento e vantaggio ci 
deve essere un rapporto di “condicio sine qua non”, ossia che la 
misura di aiuto deve essere condizione necessaria del vantaggio, il 
quale non sarebbe stato mai ottenuto senza l’intervento dello Stato 
erogatore. 
La dottrina ha prodotto molte definizioni sul concetto di “aiuto” 
impiantato sul rapporto “aiuto-vantaggio”. Addirittura, possiamo 
individuare con certezza due correnti di pensiero al riguardo. 
                                                 
8
 Sentenza della Corte di GIustizia del 2 luglio 1974, in causa 173/73, Governo della 
Repubblica italiana/Commissione, “Assegni familiari per i lavoratori dell’industria 
tessile”, Racc. 1974.