Non profit e fondazioni

 7
ne permette dapprima l’esistenza, quindi la sua permanenza e la sua capacità 
di operare per adempiere la mission che si è prefissata. A tale proposito si è 
accennato a nuove tecniche e procedure per attingere risorse finanziarie. Si è 
quindi affrontato il tema dell’apporto occupazionale (par.4) fornito dal 
settore non profit accennando al modo in cui esso possa assorbire nuove 
capacità e competenze. 
La seconda parte del presente lavoro è stata dedicato alle Fondazioni, al loro 
ruolo e peso all’interno del Terzo Settore, iniziando con un excursus storico-
giuridico (cap.4° par.1) dal quale si può dedurre come l’istituto della 
fondazione pur attraversando tempi difficili ed avversi abbia dato 
dimostrazione di permanenza nel tempo e ultimamente di grande vitalità e di 
strumento flessibile da renderla adatta alle molteplici esigenze dei bisogni 
sociali, dai più tradizionali a quelli più attuali ed emergenti. Al par.2 si sono 
introdotte le Fondazioni americane, in particolare quelle che sono state 
modelli per le Fondazioni europee. Su base comparativa si sono descritte le 
Fondazioni in Europa con riferimento alle Fondazioni Italiane che sono state 
oggetto di analisi nel cap.5. Per ultimo si sono descritti  i nuovi soggetti 
fondazionali che vanno ad arricchire la famiglia delle fondazioni e che con 
le loro potenzialità  stanno dimostrando di diventare strumenti di 
collaborazione fattiva tra pubblico e privato nel dare una risposta mirata a 
problemi di natura sociale trascurati prima d’ora. 
Il presente lavoro è volto a dare un ulteriore contributo alla diffusione e alla 
conoscenza delle Organizzazioni non profit in generale e delle Fondazioni 
in particolare rilevandone l’utilità sociale ed economica nonché culturale, 
che costituiscono elementi insostituibili e fondamentali per la crescita della 
società civile. 
 8
PARTE PRIMA 
CAPITOLO 1. IL MONDO DEL NON PROFIT 
 
1.1 Problemi definitori 
 
La definizione di non profit, o più scientificamente di not-for-profit, di 
derivazione statunitense
1
, non è ritenuta adeguata da diversi studiosi perché 
in questo ambito rientrano anche gli enti pubblici. Per questo motivo molti 
autori, italiani e non, preferiscono la denominazione di terzo settore 
distinguendolo dal primo settore (Stato) e dal secondo settore (Mercato) con 
disappunto di Zamagni
2 
che sostiene da un lato che lo Stato non è un settore 
e dall’altro che la dizione terzo settore è riduttiva in quanto fa intendere una 
categoria residuale.  
Quando vogliono essere più rigorosi, i ricercatori americani parlano di non-
profit sector in a three sector economy (Weisbrod, 1996) o di non-profit 
organizations in a three sector system (Salamon,1992) e queste espressioni 
sono senza dubbio più precise anche alla luce del fatto che, negli Stati Uniti, 
il non profit rappresenta una specifica categoria giuridica che si identifica 
nelle tax-extempt organizations (Clotfelter 1992; Guzzi D.,1995).  
In Europa e in Italia il non profit è invece una categoria concettuale che 
comprende enti di tipo associativo o cooperativo, fondazioni ed enti 
ecclesiastici che non operano in una logica di profitto, è quindi una 
categoria fortemente eterogenea per la quale è necessario ricercare e poi 
fissare dei tratti comuni fondamentali. A questo proposito la letteratura 
economica (Salamon e Anheier,1992)
3
 per affermare che un’organizzazione 
                                                 
1
 Il termine anglosassone si riferisce alle attività economiche vincolate dal “non distribution 
constraint” che le obbliga a non ridistribuire il profitto, salvo alcune eccezioni tassative. Ciò 
non significa che non possano produrre profitto , ma che questo profitto non può essere 
ridistribuito perché va reinvestito. 
2
 Zamagni S., Non profit come economia civile, Bologna, Il Mulino, 1998 
3
 Salamon M., Anheier H.K,,In  Search of the Nonprofit Sector: The problem of 
Classification , Baltimore, J.Hopkins University Press, 1992 
 9
ha la natura di non profit, ha individuato le seguenti caratteristiche: 
 
- costituzione formale 
- natura giuridica privata 
- autogoverno 
- assenza di distribuzione di profitti 
- presenza di lavoro volontario 
 
Nella realtà italiana, questi criteri , se vengono applicati in modo stringente, 
osservano Musella e D’Acunto (1997)
4
, conducono a escludere dal non 
profit realtà che svolgono e che hanno svolto un ruolo importante nel 
settore, ossia le cooperative sociali e le organizzazioni ecclesiastiche di 
solidarietà: le prime perché non rispettano appieno il vincolo di 
distribuzione degli utili, le seconde perché mancano del requisito 
dell’autogoverno in quanto la loro direzione è nominata dall’autorità 
ecclesiastica.  
E’ preferibile quindi, sostengono gli autori succitati, fare riferimento alla 
classificazione “allargata” di un autorevole giurista, Nicolò Lipari
5
, secondo 
la quale appartengono al settore non profit , a pieno titolo: 
- Le organizzazioni di volontariato 
- Le cooperative sociali 
- Le Onlus 
- Le ONG (Organizzazioni non governative) 
A queste, secondo lo studioso, vanno aggiunte: 
- Le Associazioni nazionali e i circoli di cultura cinematografica 
- Gli Enti dello spettacolo 
- Le Fondazioni liriche 
- Le casse previdenziali dei liberi professionisti, 
mentre definisce controversa la situazione di: 
                                                 
4
 Musella M., D’Acunto , Economia politica del non profit, Giappichelli, Torino, 2000 
5
 Lipari N., Per una disciplina del terzo settore, Seminario Fivol, Roma, 1996 
 10
- IPAB
6
 
- Enti ecclesiastici 
- Fondazione Scuola nazionale del Cinema 
- Le fondazioni bancarie 
 
Una classificazione diversa ma tenuta in grande considerazione, è quella 
internazionale (ICNPO)
7
 che riguarda gli ambiti operativi ( Ristuccia, 
p.58)
8
. Essa  prevede i seguenti 10 gruppi: 
- Cultura e ricreazione 
- Istruzione e ricerca 
- Sanità 
- Assistenza sociale 
- Ambientalismo 
- Promozione dello sviluppo delle comunità locali 
- Promozione e tutela dei diritti civili 
- Intermediari filantropici e promozione del volontariato 
- Attività internazionali 
- Organizzazioni imprenditoriali, professionali e sindacali. 
 
Un’ulteriore e interessante classificazione è quella proposta  da NETS (New 
Employment opportunities in the Third Sector) e sostenuta  da Alessandro 
Messina in un working paper del 1998. Ai cinque criteri classificatori di 
Salamon e Anheier, NETS ha ritenuto opportuno aggiungere tre nuove 
caratteristiche per contraddistinguere le organizzazioni non profit. 
                                                 
6
 Barbetta ammette le IPAB fra gli enti non profit, nonostante la natura giuridica pubblica 
della gran parte di esse, per i seguenti motivi: la possibiltà concessa, per legge, ad alcune di 
esse di trasformarsi in enti di diritto privato, per l’elevato grado di autonomia nei confronti 
dell’ente pubblico controllante e per il fatto che solo nel 48% dei casi (dati 1996) la 
maggioranza dei membri dei consigli di amministrazione è di nomina pubblica ( in Senza 
scopo di lucro, p.63-64) 
7
 Questa classificazione è stata seguita dall’Istat per il 1° Censimento delle Istituzioni 
nonprofit relativo all’anno 1999. 
8
 Ristuccia S., Volontariato e Fondazioni, Maggioli, Rimini, 1996 
 11
Esse sono: 
- indipendenza 
- gestione democratica 
- produzione di utilità sociale 
I tre criteri aggiunti definiscono un insieme di non profit evidentemente più 
ristretto rispetto a quello delimitato dai primi cinque ma aiutano a far 
emergere una tipologia di organizzazione senza dubbio più aderente alla 
realtà italiana. Infatti, l’applicazione di tutti e nove i criteri in questione, 
sostiene Messina, “conduce ad una scrematura del settore di tutte quelle 
organizzazioni configurabili oramai come para-stato (ad esempio, le IPAB) 
o come para-mercato (le cooperative “non sociali”) permettendo di ridurre 
l’impatto complessivo degli ambiti di attività in cui è già presente 
l’operatore pubblico”. Va anche ricordato che la definizione di NETS ha un 
legame con i criteri dettati dal legislatore italiano per l’attribuzione della 
qualifica di ONLUS, infatti il decreto 460/97 richiede come elementi 
qualificanti proprio la struttura democratica e la produzione di utilità 
sociale. Quindi la legge sulle ONLUS avvalora la definizione di NETS che 
quindi può essere accolta come un ulteriore e utile strumento di analisi. 
Definizioni e classificazioni non si esauriscono qui essendo la fisionomia 
del terzo settore ancora in fase di precisazione
9
 e quindi soggetta a 
modificarsi e a evolversi per rimanere aderente alla realtà. Non si 
approfondirà d’altra parte la classificazione giuridica perché non rientra 
nell’obiettivo del presente lavoro. Dalla ricognizione  empirica  e 
quantitativa che seguirà si delineeranno con maggiore chiarezza i confini di 
questo variegato mondo. 
                                                 
9
 All’inizio del 1999 l’Istat ha avviato una riflessione specifica sul problema  creando un 
focus group sul non profit per sviluppare un sistema classificatorio giungendo a 
determinare una griglia che utilizza i concetti di settore di attività economica, nonché le 
distinzioni tra market e non market e tra profit e non profit. 
 12
1.2 Analisi economica delle ragioni di esistenza del non 
profit: le teorie prevalenti 
 
1.2.1 La teoria del fallimento di mercato e del fallimento del governo 
di Burton Weisbrod 
 
E’ noto che lo Stato o meglio il Welfare State provvede alla fornitura di beni 
e servizi che non “riescono” ad avere un mercato in quanto la loro domanda 
è indefinita o indefinibile. Si tratta dei c.d. beni e servizi  pubblici definiti 
non rivali e non escludibili. Si dice al riguardo che c’è fallimento del 
mercato. Tra questi beni si annoverano in particolare quelli chiamati beni 
meritori. La loro rilevanza è sociale perché sono quelli per cui le condizioni 
di accesso da parte dei cittadini sono considerate cruciali per garantire i 
diritti di base (sanità, istruzione, previdenza, protezione dell’ambiente). Lo 
Stato per essere messo in grado di fornire questi beni o servizi, deve 
ricorrere al prelievo coattivo a carico della generalità dei cittadini. La scelta 
dei beni collettivi da fornire è determinata dalla consultazione elettorale che 
esprime la volontà dell’elettore mediano. 
Burton Weisbrod, (1986)
10
 sostiene che il suddetto meccanismo di scelta, 
decisione e quindi fornitura funziona bene quando e se i cittadini hanno 
preferenze sostanzialmente simili o perlomeno sufficientemente omogenee. 
Egli osserva però che in una società avanzata e complessa come l’attuale le 
scelte dei cittadini tendono  ad essere eterogenee per cui ci sono dei gruppi 
minoritari  che chiedono la fornitura di certi beni collettivi che non viene 
realizzata in quanto il decisore pubblico, su indicazione dell’elettore 
mediano, soddisfa soltanto i bisogni dei gruppi maggioritari. A questo 
proposito, sostiene Weisbrod, la soluzione alla fornitura mancata da parte 
dell’ente pubblico di questi beni eterogenei può essere soddisfatta dal 
settore non profit il quale in tal modo integra il range di servizi pubblici 
                                                 
10
 Weisbrod B., Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector 
Economy, in Economics of Non profit Institutions a cura di Rose-Ackerman S., Oxford UP, 
1986 pp.57-84 
 13
altrimenti incompleto. In questo modo Weisbrod intende avvalorare la tesi 
che l’esistenza del non profit è ascrivibile al fallimento del Governo 
(government failure).  
Per quanto attiene alla produzione e alla fornitura di questi beni o servizi 
collettivi “minoritari”, il non profit ha evidentemente  il medesimo problema 
che ha lo Stato, ossia quello del finanziamento. Orbene, secondo Weisbrod, 
le NPO sono in tal senso avvantaggiate (vantaggio comparato) dalla 
possibilità di approvvigionarsi di contributi in beni o di lavoro 
rispettivamente in forma gratuita e parzialmente volontaria. 
In questo modo l’esistenza del non profit come fornitore di beni pubblici, in 
particolare meritori, è giustificata da un lato, dall’offerta  del settore 
pubblico incapace a soddisfare l’intera domanda e dall’altro dal fallimento 
del mercato incapace in grado di garantire l’ottimo sociale. 
 14
 
1.2.2 La teoria delle asimmetrie informative e il divieto di 
distribuzione degli utili di Henry Hansmann 
 
Gli enti non profit non avendo scopo di lucro da un lato soggiacciono al 
divieto di distribuzione degli utili e dall’altro dal diritto di avvalersi di 
apporto di capitale e di prestazioni volontarie gratuiti. Su questi due aspetti 
si articola la teoria di Hansmann per dimostrare il vantaggio comparato del 
non profit rispetto al for profit. 
Il ragionamento di Hansmann (1986)
11
 parte dalla constatazione 
dell’esistenza di asimmetria informativa tra i donatori e i gestori dei beni o 
servizi. In altre parole “ i consumatori potrebbero desiderare di contribuire 
con donazioni o lavoro volontario alla produzione del bene pubblico, ma 
potrebbero temere che l’organizzazione produttiva cui essi conferiscono i 
loro apporti li utilizzi, non per produrre quantità addizionali del bene, bensì 
per lucrare profitti addizionali”
12
. (Musella, D’Acunto, Economia Politica 
del non profit, p.14) Questa eventualità, sostiene Hansmann è esclusa perché 
“a nonprofit organization is barred from distributing its net earnings, if any, 
to individuals who exercise control over it, such as members, officers, 
directors, or trustees” (1986), ovvero il divieto giuridico di distribuzione 
degli utili è un deterrente sufficiente per l’autore a rassicurare i donatori 
sull’efficienza della transazione.  
Una seconda asimmetria informativa consiste nella difficoltà da parte dei 
consumatori della valutazione qualitativa della produzione di servizi alla 
persona (problema di fiducia). In questo caso la preferenza di Hansmann a 
favore dell’ente non profit viene rafforzata dal ragionamento che gli 
amministratori non hanno interesse a non scegliere beni di bassa qualità in 
quanto la loro remunerazione non è legata ai risultati economici 
                                                 
11
 Hansmann Henry, Economic Theories of Nonprofit organization in Powell Walter W. (a 
cura di), The Nonprofit Sector: A Research Handbook, Yale, Yale University Press, 1986, 
pp. 28 e segg. 
12
 Musella M., D’Acunto S., Economia Politica del non profit, p.14 
 15
dell’impresa . E’ perciò realistico supporre che il servizio offerto dall’ente 
non profit sia di qualità o comunque migliore di quello offerto da un ente for 
profit. 
 
1.2.3 La teoria dell’integrazione verticale (di produzione e consumo) 
di Avner Ben-Ner 
 
Molti studiosi hanno messo in dubbio che il divieto di non distribuzione 
degli utili sia sufficiente a impedire comportamento opportunistici da parte 
degli amministratori i quali potrebbero aggirare il divieto “pagando salari 
inflazionati o contratti di fornitura opportunamente gonfiati” (Musella, 
D’Acunto, p.20) o “ricorrendo a forme di distribuzione nascoste o a 
sussidiazione incrociata”
13
. Per queste ragioni si sono venute sviluppando 
teorie alternative sul vantaggio comparato di cui godrebbe il non profit. Al 
riguardo Ben-Ner (1986)
14
 analizza il caso di un bene o servizio escludibile, 
non rivale, di difficile valutazione qualitativa e prospetta due soluzioni al  
gap informativo dei consumatori : la prima , monitoraggio continuo sulla 
qualità del bene o servizio fornito , la seconda, assunzione diretta del 
controllo di produzione. Il monitoraggio, come è intuitivo, può eccedere nei 
costi in modo tale da scoraggiarne l’adozione per cui Ben-Ner ipotizza che i 
donatori assumano il controllo della produzione. In questo modo 
l’asimmetria informativa viene meno in quanto le figure dei produttori e dei 
consumatori vengono a coincidere ed è anche superato evidentemente il 
problema della fiducia. In realtà il modello prospettato ha un campo di 
applicazione ristretto poiché il controllo della produzione può realizzarsi nel 
concreto solo per enti di piccole dimensioni in cui i soci costituiti da gruppi 
                                                 
13
 Angeloni Laura, L’analisi economica e le organizzazioni non-profit: alcuni riferimenti 
concettuali, in Non profit e sistemi di Welfare, Roma, NIS, 1996 p.169 
14
 Ben-Ner Avner, Nonprofit Institutions. Why do they exist in Market Economics, in Rose-
Ackerman S., The Economy of Nonprofit Institutions, New York, Oxford University Press, 
1986 
 16
molto omogenei sono anche consumatori: è il caso questo delle cooperative 
di consumo. Per organizzazioni di grandi dimensioni, e questo è il limite 
della teoria di Ben-Ner, i costi di amministrazione e controllo sarebbero 
talmente alti da risultare non sopportabili. 
 
1.2.4 La teoria dell’interdipendenza di Lester M. Salamon 
15
 
 
 Le teorie del fallimento del governo e del fallimento del mercato non 
rendono piena giustizia al ruolo del settore non profit in quanto basandosi 
sulla supplenza di questo allo Stato  negherebbero l’esistenza di 
collaborazione tra governo e non profit” (Salamon,p.36). Salamon  vede 
invece una correlazione positiva tra la forte crescita del non profit e la 
contemporanea espansione del Welfare State tra il 1950 e il 1980 negli Stati 
Uniti e ciò dimostra che il Governo Federale ha incoraggiato una crescente 
rete di alleanza tra il settore pubblico e il settore privato non-profit . 
La teoria alternativa di Salamon è la seguente: il Governo non è la risposta 
tipica al fallimento del mercato nella provvista di beni collettivi e le 
istituzioni non profit non sono istituzioni sorte in seguito a fallimenti del 
Governo. Al contrario, le organizzazioni non profit sono il meccanismo 
primario di risposta del fallimento del mercato  mentre  il Governo 
interviene quando esse incontrano dei limiti. In sintesi Salamon condivide 
con Weisbrod e Hansmann l’assunto fondamentale che il ruolo del non 
profit è di affrontare e risolvere il problema del fallimento di mercato. 
Salamon, rispetto a Weisbrod e Hansmann,  sposta però le posizioni del 
governo e del settore sociale invertendone l’ordine: 
                                                 
15
 Salamon L.M., Partners in Public Service:Government-Nonprofit Relations in the 
Modern Welfare State, Baltimore, John Hopkins University Press,  1995