Profili di riorganizzazione del sistema bancario nell'area dell'euro

Luca DAVINI –- Profili di riorganizzazione del sistema bancario nell’area dell’euro VII
Alla luce dell’esperienza del mezzo secolo che ci separa dalla fine 
della guerra e dalle prime, concrete decisioni di integrazione, dobbiamo 
riconoscere che la scelta dei padri fondatori di procedere “a macchia di 
leopardo”, iniziando là dove più agevole appariva il cammino, si è rivelata un 
successo. Essa ha consentito, nel tempo, di aprire l’Europa agli scambi di 
merci e servizi, a quelli di capitali, fino alla costituzione del mercato unico; ha 
consentito una legislazione comune in settori come quelli dell’attività bancaria 
e finanziaria e della tutela della concorrenza; ha aperto le frontiere ai cittadini, 
creando nuove opportunità di studio, di conoscenza, di lavoro; ha unito i Paesi 
membri con vincoli giuridici e con patti politici riguardanti le politiche di 
bilancio; ha sviluppato una consuetudine di civile confronto che ha evitato 
rotture traumatiche, anche in occasione di crisi acute; ora ha dato vita 
all’Unione monetaria e con essa alla Banca centrale europea; attraverso il 
nostro “viaggio” cercheremo di scoprire quali compiti, quali obiettivi e quali 
mezzi siano stati attribuiti a questa istituzione, quale sia la sua struttura ed il 
suo apparato organizzativo nonché quale sia il grado di discrezionalità del 
potere esecutivo di cui essa gode e a quali controlli sia sottoposta la sua 
attività. 
Restano, certo, diversità, conflitti di interesse, diffidenze. Ma 
sussistono anche gli ideali di unità europea, le aspirazioni alla libertà, alla 
pace, al benessere diffuso. Su questi, abbiamo costruito in Europa un apparato 
giuridico e istituzionale sui generis ma forte, caratterizzato da ampie cessioni 
di sovranità in settori importanti della vita pubblica. Sul piano più strettamente 
economico l’euro sta già potentemente influendo sulla struttura, non solo 
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finanziaria, dell’economia europea: il sistema bancario sta vivendo un intenso 
processo di razionalizzazione, il mercato dei capitali si sta arricchendo ed 
approfondendo, la concorrenza, fonte del progresso economico, si sta facendo 
più intensa, il controllo delle imprese è sempre più oggetto di uno scrutinio 
attento da parte degli investitori. 
Più in generale, l’Europa vive un processo di trasformazione di civiltà. 
Il suo sbocco, come per ogni grande mutamento storico, dipenderà dai cittadini 
europei e dalla classe politica e dirigente che essi sapranno esprimere. Se è vero 
che la storia non è finita, l’euro non è un punto d’arrivo, ma di partenza. 
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Capitolo primo 
 
DAL MERCATO COMUNE ALLA UNIONE ECONOMICA E 
MONETARIA: LE ORIGINI DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA 
 
Sommario: §1. Dai primi esperimenti di unione monetaria al Trattato di 
Roma sulla Comunità economica europea. §2. Il Piano Werner e la creazione 
dello SME. §3. Il Rapporto Delors. Prima fase dell’Unione economica e 
monetaria. §4. L’istituzione dell’Istituto monetario europeo e della Banca centrale 
europea. Seconda fase dell’Unione economica e monetaria. §5. L’introduzione 
dell’euro. Terza fase dell’Unione economica e monetaria. §6. Lo scenario attuale.. 
 
§1. Dai primi esperimenti di unione monetaria al Trattato di Roma 
sulla Comunità economica europea 
La creazione della Banca centrale europea rappresenta senza dubbio una 
tappa storica sulla via dell’integrazione dell’Europa e riveste un’importanza che 
valica i confini del vecchio continente. L’obiettivo del raggiungimento di 
un’unione monetaria europea è passato attraverso un percorso lungo e per certi 
versi discontinuo, segnato dalla non immediata percezione della necessità di 
fondare l’intero impianto dell’unione monetaria sulle basi di una istituzione forte, 
quale una banca centrale
1
. 
                                                 
1
 Sull’argomento vedi P.B. Kenen, Economic and monetary union in Europe, Cambridge, 
Cambridge University Press, 1995 che svolge una descrizione completa, attraverso un taglio 
storico-istituzionale nonché analitico-economico di unificazione monetaria. 
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Già a partire dalla metà del diciannovesimo secolo si segnalano i primi 
esperimenti di unione monetaria con la cosiddetta Unione latina, un sistema 
bimetallico oro-argento improntato al perseguimento della massima armonia 
monetaria. L’esperimento durò fino all’avvento del gold standard, che fino alla 
prima guerra mondiale garantì un sistema monetario sufficientemente stabile a 
tutto il mondo economicamente evoluto. Il periodo tra le due guerre fu 
inevitabilmente caratterizzato da un’autarchia economica che non consentì in 
sostanza nessuna forma di cooperazione tra gli Stati. 
Fu dal secondo dopoguerra che negli Stati europei riemerse un 
sentimento di rinascita economica, sentimento che portò nel 1950 all’istituzione 
dell’Unione europea dei pagamenti, destinata a durare fino al 1958. Nell’arco di 
questo periodo ripresero gli scambi tra Europa e Stati Uniti e fu introdotta la 
convertibilità delle monete europee, tra loro e in relazione al dollaro, rendendo di 
fatto operativo il sistema disegnato dagli Accordi di Bretton Woods del 1944. Il 
sistema di Bretton Woods era fondato su tassi di cambio stabili, sul Fondo 
monetario internazionale e soprattutto sulla leadership degli Stati Uniti, che rese 
superflua per molti anni la ricerca di uno specifico ordine monetario europeo. 
Nel 1955 con la Risoluzione di Messina si annuncia l’obiettivo di creare 
un mercato comune, istituzioni comuni e di armonizzare le politiche sociali degli 
Stati europei. 
Il Trattato di Roma istitutivo della Comunità economica europea, firmato 
nel 1957, introduceva due strumenti fondamentali per la realizzazione dei fini 
della Comunità: l’instaurazione di un mercato comune e il graduale 
riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Tutto questo 
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emergeva già dalla formulazione dell’articolo 2 che, nella sua versione originaria, 
poneva il mercato comune e il coordinamento delle politiche economiche sul 
medesimo piano, quali strumenti ugualmente necessari per l’azione comunitaria. 
Alle enunciazioni generali e di principio non faceva seguito peraltro una 
specificazione normativa ugualmente dettagliata e precisa per entrambi i fattori. 
Per quanto riguarda il mercato comune, con ciò intendendo le quattro libertà 
fondamentali relative a merci, persone, servizi e capitali, i suoi elementi costitutivi 
erano definiti nel successivo articolo 3 e poi ulteriormente regolati in singoli 
capitoli del Trattato, tanto da potersi ritenere potenzialmente idonee a conseguire 
l’obiettivo desiderato, ovvero l’eliminazione degli ostacoli alle citate libertà entro 
il periodo transitorio stabilito. 
Ben diversa si delineava la situazione a proposito del coordinamento 
delle politiche economiche. Per la verità l’articolo 3 lettera g) evidenziava la 
necessità di dar vita a procedure idonee alla sua realizzazione, procedure che, nel 
titolo del Trattato riguardante la politica economica, facevano quasi del tutto 
difetto. Così l’articolo 105 si limitava a prevedere in merito al coordinamento 
delle politiche nazionali in materia economica una “collaborazione” tra le 
amministrazioni degli Stati membri e tra i loro istituti bancari centrali e, 
nell’ambito della politica monetaria, la creazione di un comitato monetario a 
carattere meramente consultivo. A sua volta l’articolo 107 qualificava la politica 
di ciascuno Stato membro in materia di cambi come “problema di interesse 
comune” ma , sul piano normativo, si imitava a stabilire che, nel caso di 
svalutazioni “competitive” da parte di uno Stato membro, la commissione avrebbe 
potuto autorizzare gli altri Stati ad adottare le necessarie contromisure. Inoltre va 
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notato che l’articolo 107 costituiva l’unica disposizione del Trattato in materia di 
tassi di cambio: ciò si spiega con il fatto che la stabilità dei cambi era allora 
assicurata dal Fondo monetario internazionale, operante in un contesto mondiale 
più ampio; tuttavia l’assenza di norme specifiche in materia costituiva una grave 
debolezza per la Comunità così come si sarebbe dimostrato agli inizi degli anni 
settanta con la crisi del sistema di Bretton Woods. 
Il quadro è completato dalle vicende relative alle clausole di 
salvaguardia, vigenti ai sensi degli articoli 108 e 109 del Trattato: gli Stati membri 
erano autorizzati ad adottare misure di salvaguardia, in deroga agli obblighi del 
Trattato, peraltro nel rispetto di limiti assai stringenti quali la presenza di gravi 
squilibri nella bilancia dei pagamenti, di un inefficace funzionamento del 
meccanismo del concorso reciproco, previa autorizzazione degli organi comunitari 
ovvero un rigoroso controllo ex post di iniziative unilaterali, dato il carattere 
temporaneo e limitato delle misure consentite. 
Nel corso degli anni settanta gli Stati membri hanno fatto un uso 
improprio di tali strumenti che hanno svolto una funzione di conservazione 
dell’ordine comunitario in attesa di tempi migliori, non originariamente prevista. 
Dei due pilastri della costruzione comunitaria, ai sensi dell’art. 2, il 
secondo appariva dunque fin dall’inizio più debole, al di là delle enunciazioni di 
principio. La sovranità degli Stati non subiva di fatto limitazioni venendo così a 
delineare un sistema di rapporti economici contraddittorio e squilibrato sul piano 
economico ancora prima che sul piano giuridico e istituzionale. 
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Il Trattato CEE nasceva dunque nel segno della profonda contraddizione 
di voler creare un mercato comune in assenza di un efficace coordinamento delle 
politiche economiche degli Stati partecipanti. 
La principale ragione del disinteresse dimostrato dagli Stati europei 
durante i negoziati per la stipulazione del Trattato di Roma in materia monetaria 
va ricercata nell’ottica con cui, ancora nella metà degli anni ’50, veniva affrontata 
la disciplina dei rapporti monetari internazionali. L’indiscusso predominio degli 
Stati Uniti privilegiava soluzioni a dimensione mondiale piuttosto che regionale. 
Nella dialettica universalismo-regionalismo era il primo a prevalere, soprattutto 
nel settore monetario ove la solidità del dollaro e la sua piena e libera 
convertibilità in oro ad un prezzo fisso (35 dollari) attribuiva al governo degli 
Stati Uniti una leadership mondiale. 
Il primo decennio di vita della Comunità, tuttavia, si è sviluppato in 
maniera conforme alle aspettative dei suoi fondatori: si è completata l’attuazione 
dell’unione doganale, si sono istituite organizzazioni comuni, sono state adottate 
misure idonee a rendere effettiva la libera circolazione dei lavoratori ed è stato 
avviato il processo di attuazione delle altre libertà fondamentali: il mercato 
comune è divenuto in questo periodo una realtà significativa con una incidenza 
crescente sulle strategie degli operatori economici. 
In parallelo alla progressiva integrazione dei mercati nazionali, si è 
assistito ad un naturale allineamento delle politiche economiche e monetarie degli 
Stati membri oltre che ad una generale convergenza delle loro economie. 
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Alla fine degli anni sessanta tornò a farsi sentire la necessità, auspicata da 
più parti, di dotare la Comunità di uno specifico assetto istituzionale in grado di 
mantenere la stabilità economica in Europa. 
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§2. Il Piano Werner e la creazione dello SME. 
Nel dicembre del 1969 i Capi di Stato e di Governo dei Paesi CEE 
affidano ad un gruppo di lavoro, presieduto da Pierre Werner, Primo ministro del 
Lussemburgo, la predisposizione di un progetto per raggiungere l’Unione 
economica e monetaria. Nel Piano Werner, presentato nel mese di ottobre del 
1970 e approvato l’anno successivo, è abbozzata per la prima volta l’idea della 
necessità di una banca centrale unica, è attribuita la massima importanza alla 
stabilizzazione dei cambi tra le monete partecipanti, ma non vi è alcuna traccia in 
merito alla politica monetaria da perseguire
2
. Un punto importante è rappresentato 
dalla manifestazione da parte degli Stati della volontà di trasferire a livello 
comunitario la responsabilità in ambito di politica di bilancio. L’obiettivo è di 
raggiungere l’unione monetaria entro il 1980. Il Piano Werner non fu in grado di 
raggiungere questo obiettivo a causa anche di una fase congiunturale non 
particolarmente favorevole caratterizzata dal progressivo abbandono del sistema 
di Bretton Woods, tra il 1971 e il 1973, dallo shock petrolifero del 1974, da un 
irrigidimento del sistema dei controlli sui movimenti dei capitali, da burrascose 
quanto improvvise variazioni dei cambi e dall’aumento e dai divari dei tassi di 
inflazione. 
Il Piano Werner ebbe tuttavia il merito di raggiungere alcuni risultati 
importanti come l’introduzione di un meccanismo di stabilizzazione dei cambi 
intraeuropei, nonché la creazione nel 1972 del cosiddetto serpente monetario cui 
                                                 
2
 In argomento A. Steinherr, 30 Years of European Monetary Integration,. From Warner Plan to 
Emu, London, Longman, 1994 fornisce un approccio interessante per comprendere storia, 
problemi e prospettive dell’Unione monetaria. 
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aderirono Germania, Italia, Belgio, Francia, Paesi Bassi, Norvegia, Danimarca e 
Regno Unito con lo scopo di limitare le variazioni dei tassi di cambio. L’adesione 
e la partecipazione si ridussero tuttavia in breve tempo agli Stati del Benelux, alla 
Germania e alla Danimarca, pur mantenendo viva l’idea e la pratica di una 
cooperazione monetaria europea anche nei periodi di massima incertezza.  
Nel 1973 il Consiglio dei ministri cercò invano di dare una qualche base 
istituzionale al “serpente” con la creazione del Fondo europeo di cooperazione, 
una istituzione che rimase tuttavia sempre priva di una qualsivoglia funzione 
sostanziale. 
Nel 1975 nasce un altro protagonista delle futura unione monetaria: 
l’ECU, Unità di conto europea, sotto forma di paniere, composto dalle valute di 
tutti gli Stati della Comunità. L’ECU è il precursore dell’euro. 
Nel 1978, su iniziativa del Presidente della Repubblica francese Valery 
Giscard d’Estaing e del Cancelliere tedesco Helmut Schmidt, nacque il Sistema 
monetario europeo (SME) con il dichiarato intento di rafforzare la cooperazione 
europea sui tassi di cambio. Vi parteciparono, oltre agli Stati che avevano già 
partecipato al serpente monetario, la Francia, l’Italia, l’Irlanda, la Germania, il 
Belgio, i Paesi Bassi e Danimarca. Il sistema era improntato a un meccanismo di 
cambio volto a limitare le variazioni di valore di ogni moneta nei confronti di 
ciascuna altra, prevedendo per ogni coppia di valuta un tasso di cambio di 
riferimento detto parità centrale, e stabilendo dei margini di oscillazione verso 
l’alto o verso il basso inferiori al 2,25%. In caso di superamento di questi limiti, 
ad esempio verso il basso, di una delle due monete, la soluzione consisteva nella 
vendita della moneta forte e nell’acquisto di quella debole, ad opera delle due 
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banche centrali dei Paesi interessati, per impedirne la discesa al di sotto del 
margine inferiore, il tutto sulla base di accordi di finanziamento reciproco tra 
banche centrali. Questo tipo di sistema finì per non sopravvivere ai limiti che lo 
caratterizzavano, legati innanzitutto ad una eccessiva responsabilità di rispettare i 
margini di oscillazione, che ricadeva sempre sulla moneta più debole, e alla 
mancanza di una base istituzionale
3
. Notevole importanza rivestì tuttavia 
l’instaurarsi di un reciproco sostegno tra la leadership della Bundesbank e il 
Sistema monetario stesso, utile alla Germania per rinforzare e stabilizzare il valore 
del marco e alle altre valute per recuperare una certa stabilità. Va da sé che la 
Bundesbank non avrebbe potuto sopportare a lungo questo peso e trasformarsi con 
il passare del tempo in una vera e propria banca centrale europea per i numerosi 
oneri che questo passaggio avrebbe comportato
4
. 
Tuttavia la necessità della realizzazione di un’istituzione, che fosse al 
centro del sistema di controllo della politica monetaria, si avvertì in maggior 
misura sul finire degli anni ottanta, in specie nel 1986, anno in cui l’Atto unico 
europeo sanciva formalmente la nascita di un mercato comune di capitali, con la 
scadenza del 1992 per il suo completamento. 
La fragile stabilità dei cambi unita ad una sempre più crescente spinta 
verso l’integrazione e una forte voglia di rilancio dell’economia europea 
ispirarono nel Consiglio europeo di Hannover del 1988 il cancelliere della 
Germania federale Helmut Kohl, che promosse una risoluzione istituiva di un 
                                                 
3
 In argomento R. Masera, L’unificazione monetaria e lo SME, Bologna, Il Mulino, 1978. 
4
 Padoa-Schioppa, L’Europa verso l’Unione monetaria. Dallo SME al Trattato di Maastricht, 
Torino, Einaudi, 1992. 
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comitato presieduto dall’allora Presidente della Commissione Jaques Delors e 
composto dai Governatori delle dodici banche centrali nazionali, oltre che da tre 
esperti in materia, con il mandato di elaborare un progetto concreto volto alla 
realizzazione dell’Unione economica e monetaria: emergeva già da quella 
risoluzione il ruolo primario e di supremazia che la moneta avrebbe rivestito nei 
confronti dell’intera economia
5
. 
                                                 
5
 Guarino e Mammarella inquadrano questo processo in quello più ampio dell’unificazione 
europea. G. Guarino, Verso l’Europa ovvero la fine della politica, Milano, Mondatori, 1997 e G. 
Mammarella-P. Cacace, Storia e politica dell’Unione europea (1926-1997), Roma-Bari, Laterza, 
1998. 
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§3. Il Rapporto Delors. Prima fase dell’Unione economica e 
monetaria. 
Il Rapporto Delors, redatto a conclusione dei lavori, proponeva di 
articolare la realizzazione dell'Unione economica e monetaria in tre fasi distinte. 
Attenendosi alle raccomandazioni del Rapporto Delors, nel giugno 1989 il 
Consiglio europeo decise che la Prima fase della realizzazione dell'Unione 
economica e monetaria sarebbe iniziata il 1° luglio 1990. A partire da tale data, 
infatti, sarebbero state abolite tutte le restrizioni alla circolazione dei capitali tra 
gli Stati membri. Il Consiglio, con decisione del 12 marzo 1990, ha inoltre 
conferito al Comitato dei Governatori delle banche centrali degli Stati membri 
della Comunità economica europea maggiori responsabilità relative allo 
svolgimento di consultazioni sulle politiche monetarie degli Stati membri e alla 
promozione di un coordinamento in tale ambito volto a conseguire la stabilità dei 
prezzi. 
Nella Prima fase sono state individuate tutte le questioni che andavano 
esaminate in via preliminare; successivamente sono stati definiti i mandati dei 
sottocomitati e dei gruppi di lavoro istituiti a tale scopo.  
Il Comitato Delors ebbe il merito di redigere in poco meno di un anno un 
rapporto che conteneva tutti gli elementi che sarebbero stati propri della futura 
Unione economica e monetaria, ma il suo maggior merito fu quello di intuire che 
essa non poteva fondarsi su una dimensione esterna improntata sui tassi di 
cambio, ma prendendo in considerazione l’unione monetaria come un sistema 
nazionale bisognevole di una base istituzionale forte: nel Rapporto Delors trovano 
origine la Banca centrale europea e l’euro. 
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Tra il 1989 e il 1990 il Rapporto Delors fu accettato dal Consiglio 
europeo che decise contestualmente la convocazione di una Conferenza 
intergovernativa al fine di creare la necessaria infrastruttura istituzionale e di 
preparare le modifiche al Trattato di Roma, necessarie per la realizzazione della 
Seconda e della Terza fase di attuazione dell’Unione economica e monetaria, 
superando in questo modo l’obiezione britannica che proponeva un sistema di 
affiancamento dell’ECU alle monete nazionali, con la successiva eventuale 
affermazione del primo, qualora nel tempo i cittadini dell’Unione ne avessero 
manifestato il favore. 
I negoziati della Conferenza intergovernativa sulla Unione economica e 
monetaria, tenutasi nel 1991 in concomitanza con la Conferenza intergovernativa 
sull’Unione politica, si sono conclusi con la stesura del Trattato sull’Unione 
europea. Approvato nel dicembre 1991 e firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, 
esso emendava il Trattato che istituisce la Comunità economica europea (il cui 
nome è stato poi modificato in Trattato che istituisce la Comunità europea), e 
conteneva, fra l’altro, il Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche 
centrali e della Banca centrale europea elaborato dal Comitato dei Governatori, 
sulla base dei propositi del Rapporto Delors, e il Protocollo sullo statuto 
dell’Istituto monetario europeo, una istituzione ad hoc di carattere temporaneo 
creata con il compito di preparare il percorso per il raggiungimento dell’Unione 
economica e monetaria, presupponendo che la Banca centrale europea sarebbe 
nata solo poco prima della fase finale dell’Unione, che sarebbe culminata con 
l’introduzione della moneta unica.