Alleanze e aggregazioni nel settore del trasporto pubblico locale

La tipologia della procedura di gara è stabilita dalle Leggi Regionali che delimitano il ventaglio delle scelte in capo agli enti aggiudicanti all’atto della formulazione del bando di gara, che potrà prevedere, a seconda dei casi:

- procedura aperta (pubblico incanto), nella quale qualunque soggetto interessato può presentare un’offerta.

- procedura ristretta (licitazione privata e appalto concorso), in cui ogni soggetto interessato può fare richiesta di partecipazione alla gara e l’ente aggiudicante, sulla base dei requisiti minimi stabiliti ex-ante, seleziona i soggetti da ammettere, trasmette loro il capitolato di gara e il sistema di assegnazione dei punteggi.

- procedura negoziata (trattativa privata), sulla base della quale l’ente aggiudicante sceglie autonomamente i candidati ritenuti idonei e negozia con uno o più di essi i termini del contratto.

Fatto presente che quest’ultima è consentita solamente in casi eccezionali, in particolare nel caso in cui precedenti procedure aperte o ristrette abbiano dato esito negativo, di norma viene impiegata la procedura ristretta, in quanto più efficiente della procedura aperta, per l’ente aggiudicante, così come per i potenziali concorrenti.

Se quella appena vista è una classificazione delle gare d’appalto avente per oggetto le modalità di ammissione dei soggetti economici interessati da parte dell’ente regolatore, quella presentata qui di seguito distingue le gare in base alla tipologia di rischio contenuta nei relativi contratti.

I contratti definiti cost-plus sono caratterizzati dall’erogazione al soggetto gestore di sussidi ex-post indipendenti dal risultato raggiunto, e che anzi vanno a copertura del disavanzo accumulato, configurando una situazione – la più diffusa in Europa fino ai primi anni ’80 – nella quale il gestore non viene responsabilizzato sotto alcun profilo, né afferente ai costi (rischio industriale), né riguardo i ricavi (rischio commerciale).

L’inefficienza connaturata in questo tipo di contratti (denominati anche management contracts21) è stata sicuramente una delle cause principali della gestione fallimentare del settore, che ha spinto il legislatore comunitario e nazionale ad intervenire con le nuove normative via via succedutesi. Alternativi ai cost-plus sono i contratti fixed-price, che prevedono un sussidio determinato ex-ante sulla base dell’andamento previsto, e sono indifferentemente usati per la regolazione della gestione tramite affidamento diretto e per l’assegnazione del contratto di servizio tramite procedura concorsuale.

A seconda della ripartizione del rischio, poi, si distinguono due sottocategorie:
I contratti gross-cost, nei quali il rischio commerciale è a carico dell’ente affidante, cui spettano quindi i ricavi della gestione, mentre il rischio industriale è a carico del soggetto affidatario, che si vedrà corrisposto un sussidio basato unicamente sui costi previsti e maggiorato di una quota di remunerazione del capitale investito. È poi possibile prevedere, oltre al sussidio basato sui costi, un incentivo connesso al raggiungimento di determinate soglie di utenza (gross-cost con incentivi): questa tipologia di contratto è utilizzata nella città di Londra e in Svezia.

Con queste gare “a prezzo lordo”, quindi, il gestore è responsabilizzato unicamente sul piano dell’efficienza produttiva, non essendo incentivato né al miglioramento del servizio offerto, né ad operazioni di marketing tese ad aumentare i volumi di utenza servita e con questi il fatturato. E’ invece l’ente concedente che si assume la responsabilità dell’efficacia del servizio, potendo mettere in atto politiche tariffarie e di mobilità che incentivino l’utilizzo del mezzo pubblico.

I contratti net-cost configurano la seconda categoria della classe fixedprice, e si distinguono per l’attribuzione al gestore, oltre che del rischio industriale, anche del rischio commerciale. Questa tipologia di contratto, quindi, incentiva l’operatore non solo a mantenere efficiente la produzione e l’erogazione del servizio contenendone i costi, ma lo porta anche sul lato dei ricavi a migliorare la qualità del servizio e la quantità dei volumi resi: il sussidio garantito, infatti, è stabilito ex-ante e pari alla differenza tra costi d’esercizio e ricavi presunti.

D’altra parte, una gara che preveda un contratto di tipo net-cost sarà probabilmente di più complessa implementazione, dovendo prevedere non solo i costi standard per un determinato livello di produzione preventivato, ma anche il volume degli introiti: è chiaro come una situazione di questo tipo veda avvantaggiate le società incumbent, in possesso di dati e informazioni precluse alle società potenziali entranti.

È plausibile, inoltre, che questa situazione si sostanzi in un numero minore di soggetti partecipanti così come in minori ribassi rispetto alla base d’asta, dal momento che i soggetti concorrenti, risentendo di un’asimmetria informativa rispetto all’incumbent, in possesso di dati storici precisi riguardo i volumi di traffico e l’utenza servita, tenderanno a mantenere basso il profilo del rischio, potendo basare la propria offerta unicamente su previsioni in quanto tali aleatorie.

Questo tipo di contratto è utilizzato anche in Italia, come stabilito dal D.Lgs. 422/97, che fissa il sussidio garantito nella misura del 65% dei costi totali, mentre il complementare 35% è coperto dai ricavi da traffico del gestore.