Il fermo amministrativo nella giurisdizione tributaria

Il fermo amministrativo (conosciuto anche col nome di “ganasce fiscali”) è il provvedimento mediante il quale gli enti competenti (Comune, Regione, Enti Previdenziali, Agenzia delle Entrate, ecc.) provvedono, per mezzo dei concessionari della riscossione, a “bloccare” un bene mobile (registrato) del debitore inadempiente. Consegue, generalmente, al mancato pagamento di una cartella esattoriale. Queste ultime possono concernere il versamento di un tributo (es.: Ici, Iva, Tarsu, Tia, bollo auto, ecc.) ma anche la corresponsione di un corrispettivo (es.: canone acqua) oppure multe relative ad infrazioni al codice della strada.
Oltre a ciò, il fermo amministrativo dei veicoli è contemplato dal codice della strada, art. 214 d.lgs. n. 285/92, quale sanzione accessoria a determinate infrazioni.
Propedeutica a qualsiasi trattazione sul tema del fermo amministrativo, risulta una breve disamina dell’istituto in discorso.
Necessario punto di partenza è il già citato art. 69 del R.D. n.2440/1923, che introduce per la prima volta nell’ordinamento giuridico l’istituto del fermo, così disponendo: “qualora un’Amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo, ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre Amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento,questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo”. La norma, dal contenuto generico e piuttosto scarso, tuttavia non impedisce un’organica ed unitaria ricostruzione della natura e funzione dell’istituto, quale provvedimento discrezionale di autotutela amministrativa ad evidente funzione cautelare. Infatti, si tratta di un provvedimento espressione del potere della Pubblica Amministrazione di provvedere autonomamente alla salvaguardia dell’interesse pubblico, connesso alle esigenze finanziarie dello Stato, affinché le sue entrate siano realizzate secondo le indicazioni del bilancio e siano quindi devolute alle finalità prestabilite nel pubblico interesse, senza la necessità di alcun intervento da parte dell’autorità giudiziaria.
Nelle ricostruzioni che dell’istituto sono state fatte in dottrina, la tesi maggiormente accreditata considera il fermo un provvedimento di natura cautelare, di carattere temporaneo, disposto in attesa del provvedimento definitivo, in quanto finalizzato a garantire le ragioni di credito erariali da eventuali pericoli di diminuzione della garanzia patrimoniale sui beni del debitore.
Tuttavia, nonostante tale funzione, ne è derivato un istituto ad autonoma configurazione in quanto non riconducibile ad alcun altro strumento di autotutela, con il quale ha in comune tale funzione, o cautelare, dato che per la sua adozione è sufficiente il solo fumus boni iuris e non anche il periculum in mora. Infatti, come si evince dall’art. 69 del R.D. n. 2440/1923, il presupposto del fermo è costituito dall’esistenza di una “ragione di credito”.
Ora, la non chiara formulazione ha fatto sorgere dubbi interpretativi su cosa si debba intendere per “ragione di credito”. Per cui, la generica espressione impiegata dal legislatore ha sollecitato da tempo un’attenta riflessione da parte della dottrina e della giurisprudenza, soprattutto al fine di delineare i precisi contorni di un istituto il cui utilizzo facilmente potrebbe nella pratica prestarsi a forme di abuso a danno del privato.
Secondo l’interpretazione ormai consolidata, con l’espressione “a qualsiasi titolo, ragione di credito”, la norma indicherebbe una pretesa creditoria dotata di ragionevole apparenza e fondatezza. Più precisamente, si ritiene che il fermo amministrativo, proprio per la sua natura cautelare ed intrinsecamente provvisoria, possa essere adottato non solo quando il diritto di credito a cautela del quale è disposto sia stato definitivamente accertato, ma anche nei casi in cui il credito sia stato contestato, purché sia ragionevole sostenerne l’esistenza e la non manifesta infondatezza, ovvero se ne prospetti non agevole l’immediata realizzazione.