L'autorità di pubblica sicurezza nel quadro costituzionale

Come detto, l’autorità di pubblica sicurezza opera prevalentemente attraverso l’uso delle Forze di Polizia e Forze Armate, comandate e coordinate dal Capo della Polizia a livello centrale, dai Questori e Commissari a livello periferico. Possiamo distinguere in questo contesto operativo tre principali ambiti in cui si esercita l’azione della pubblica sicurezza, questi prenderanno il nome dalla suddivisione con la quale si è soliti differenziare le aree di operatività delle forze di polizia, avremo infatti: la Polizia amministrativa, la Polizia di sicurezza e la Polizia giudiziaria. La classificazione di è dovuta al possesso di specifiche competenze e attribuzione di compiti assegnati ad ognuna di esse. Tuttavia il confine non è netto e invalicabile, non bisogna infatti essere indotti a ritenere tali ambienti separati e non compenetrabili. Si pensi ad un ufficiale assegnato a compiti di polizia amministrativa che durante la propria azione si trovasse ad essere nella condizione di poter prevenire un reato o reprimere un delitto, chiaramente al di là del proprio ordine di servizio, avrebbe l’onere e l’obbligo di dover intervenire per contenere o eliminare la condizione di pericolo, operando cioè secondo il proprio giuramento. La polizia amministrativa rappresenta in tal senso un caso interessante e degno di attenzione. Il suo compito istituzionale è quello di promuovere azioni accertative nell’ambito delle attività produttive di beni e servizi sottoposte al possesso di un titolo di polizia.
È innegabile che pur attuando compiti che apparentemente abbiano poco a che fare col la prevenzione e repressione dei reati, la chiave di lettura deve essere vista al contrario, nel senso che il controllo amministrativo è vincolato alla rilevazione di illeciti penali (polizia di repressione), ovvero all’accertamento di possibili fonti determinabili condotte di reato (polizia di sicurezza).
In particolare l’azione amministrativa non deve comunque ledere la libera impresa, ciò violerebbe il principio costituzionale, anzi essa deve favorire lo sviluppo economico e la libera concorrenza nel rispetto delle leggi vigenti, così da assicurare condizioni paritarie per tutti gli operatori, nonché tutelare il cittadino-consumatore.

Gli uffici di polizia amministrativa sono istituiti in ogni Questura e fanno parte della Divisione PASI (Polizia Amministrativa e Sociale, ufficio Immigrazione), una sua peculiarità è quella concernente la sua composizione e appartenenza, infatti tale attività è competente in via esclusiva alla sola Polizia di Stato. Lo Stato ha la potestà legislativa in materia ad eccezione della Polizia amministrativa locale, che invece risulta essere soggetta di norma al Sindaco, in veste di Autorità di pubblica sicurezza locale.
Alla Polizia di sicurezza appartengono gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza appartenenti alla Polizia di Stato, nonché gli appartenenti alle altre forze, per i quali la Legge 1 aprile 1981, n. 121, gli riconosce tale qualifica (Carabinieri, Corpo Forestale dei Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria, Guardia Costiera-Capitaneria di Porto, Esercito, Vigili del Fuoco), nonché gli addetti delle forze di Polizia locale, che su istanza del Sindaco al Prefetto e suo accoglimento, previo accertamento del possesso dei requisiti, conferisce la qualità di agente di pubblica sicurezza. Altresì possono essere investiti permanentemente o temporaneamente altre figure estranee alle forze di polizia canoniche o alle forze armate, come le guardie Barracellari, le guardie Boschive, i conducenti dei veicoli utilizzati per il trasporto di alte personalità che ricoprono ruoli istituzionali del Governo nazionali e dell’Unione Europea, oltre di altre personalità individuate con decreto del Ministro dell’Interno.
La polizia di sicurezza è conosciuta anche come polizia di prevenzione e ha come compito principale quello di prevenire il compiersi di reati, ovvero di garantire l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica. Tale azione viene attuata su tutto il territorio nazionale e prevalentemente dalla Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza. Negli specifici ambiti territoriali di porti, specchi lacuali, mare, carceri, intervengono di norma i corpi di polizia con maggiore addestramento, esperienza ed equipaggiamento in materia (Guardia Costiera-Capitaneria, Polizia Penitenziaria). L’azione di polizia viene attuata e diretta dal Capo della Polizia e a livello periferico dal Questore, questi rispettivamente a livello centrale e periferico dispongono funzionalmente oltre che della Polizia di Stato e dei Corpi Militari, anche di ulteriori soggetti ritenuti necessari allo scopo, normalmente in forma ausiliaria.
La polizia di sicurezza non può mai eccedere rispetto alle libertà individuali e collettive che deve proteggere, in particolare non può essere proibita la libera circolazione o negato il diritto di riunione e associazione, la libertà di stampa e di espressione delle proprie idee, di professione del proprio credo religioso o ideologia politica, se non per motivate e oggettivamente dimostrabili ragioni di ordine pubblico e sicurezza, in altri termini quando non palese, la discrezionalità dell’ufficiale o agente di pubblica sicurezza deve basarsi su valutazioni oggettive, epurate da critiche personali e pregiudizievoli.

La polizia di repressione, più nota come Polizia giudiziaria è probabilmente la più articolata delle tre ed è quella che sotto il profilo costituzionale ricopre maggiore rilevanza per la sua trasversalità, in quanto impiegata in maniera autonoma dal proprio ufficio di appartenenza e in rapporto funzionale dall’Autorità Giudiziaria.
La polizia giudiziaria è uno strumento attivo col quale lo Stato garantisce l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica e la legalità, attraverso un’azione autonoma dedita ad acquisire la notizia di reato, evitare il commettersi di ulteriori, individuarne gli autori, avviare le operazioni necessarie per il reperimento delle fonti di prova, ovvero acquisire qualsiasi ulteriore elemento utile all’applicazione della legge penale.
Appare evidente come la funzione principale sia quella di reprimere il reato e attuare le indagini a seguito dell’acquisizione della “notitia criminis” da parte dell’Autorità Giudiziaria, ciò è desumibile dalla lettura dell’art. 109 della Costituzione, vero supporto legale, nel quale il termine “direttamente” connota una dipendenza diretta e funzionale, essenziale affinché le informazioni acquisite non possano subire alterazioni, individuando altresì nella Polizia giudiziaria, non l’unico, ma il principale strumento per mezzo del quale il Pubblico Ministero è in grado di avviare l’azione penale o meno.
L’ordinamento giuridico italiano non prevede l’istituzione di un organo unitario di polizia giudiziaria, ogni Forza di Polizia, civile o militare è tenuta ad espletare tale funzione. A seguito della riforma penale del 1988, la polizia giudiziaria si rappresenta su tre livelli. Il primo è costituito da tutti gli agenti e ufficiali di polizia giudiziaria che effettuano materialmente le indagini e gli altri atti, seguono le “sezioni” appositamente istituite presso l’ufficio del Pubblico ministero, e infine i “servizi” di polizia giudiziaria, istituti nelle questure, nei comandi Carabinieri, della Guardia di Finanza e degli altri corpi previsti per i quali la legge impone comunque di procedere con le indagini a seguito di notizia di reato. L’art. 57 del Codice di procedura penale stabilisce inoltre quali figure ricoprano di norma il ruolo di agente o ufficiale di polizia giudiziaria. È interessante notare come l’articolo preveda l’assunzione della carica di ufficiale di polizia giudiziaria in capo alla figura del sindaco dei comuni laddove non sia presente un ufficio della Polizia di Stato, un comando dei Carabinieri o della Guardia di Finanza. La probabilità che ciò si realizzi è decisamente residuale, se si considera la capillare presenza dell’Arma dei Carabinieri su tutto il territorio. Questa è chiaramente una riserva di legge prevista non tanto per far sì che il Sindaco possa avviare indagini, operare sequestri, effettuare perquisizioni e in genere tutti gli atti tipici della polizia giudiziaria, per quanto in via ipotetica siano realizzabili, quanto più invece in riferimento al potere di ricevere una denuncia o una querela, con obbligo di notizia alle forze dell’ordine o alla Procura, in generale di trasmettere agli organi competenti tutte le notizie di reato delle quali sia venuto a conoscenza durante la sua funzione. Tale attribuzione è dovuta anche e soprattutto per garantire al consociato che risieda stabilmente o meno in aree disagiate, di poter usufruire delle medesime tutele e garanzie disponibili per tutti gli altri, contrariamente si configurerebbe una violazione dei principi fondamentali della Costituzione e diritti del cittadino, trasgredendo al principio di uguaglianza.
La polizia giudiziaria attua di norma la propria azione alle dirette dipendenze dell’Autorità Giudiziaria, solitamente su impulso del Pubblico Ministero, con la quale interagisce continuamente, essendo questa il principale strumento col quale vengono disposte le attività di indagine, sequestro, perquisizioni, ispezioni, assunzione di informazioni, etc.…, finalizzate all’acquisizione di quegli elementi che verranno utilizzati nella successiva azione penale. Tali elementi potrebbero anche determinare la richiesta di archiviazione da parte del Pubblico Ministero al Giudice per le indagini preliminari, nel caso in cui si evidenzi l’esclusione di una condotta penalmente rilevante, oppure benché rilevata, le indagini non abbiano identificato l’autore del reato.

La polizia può agire anche autonomamente con atti di iniziativa propria, l’esempio più comune è la raccolta di una denuncia o di una querela, condurre indagini e provvedere a fermi, sequestri e quant’altro necessario per promuovere l’azione repressiva, nei casi in cui, per urgenti e attuali necessità, non sia stato possibile informare l’Autorità Giudiziaria. Rimane comunque l’obbligo di darne immediata notizia all’Autorità Giudiziaria entro e non oltre i termini di legge previsti, pena la decadenza di ogni effetto. La Costituzione non disciplina in dettaglio tali operazioni, se non il sequestro della stampa periodica, fattibile solo in caso di estrema urgenza, è altresì vietato alla polizia giudiziaria di compiere perquisizioni e ispezioni personali in maniera arbitraria, cioè senza un reale motivo.
Le azioni di polizia giudiziaria risultano per loro natura, avere un forte impatto sulla vita delle persone ed è per questo motivo che le attività sono poste sotto la rigida direzione e il controllo disciplinare dell’Autorità Giudiziaria, un uso improprio potrebbe configurare gravi limiti per la libertà delle persone, andando a ledere decoro e reputazione, finanche a ledere la sfera sociale, personale, affettiva lavorativa e in generale tutti gli aspetti della vita dell’individuo, potendo determinare in tali evenienze, oggetto di turbativa sociale.
Questa linea di dipendenza nei confronti dell’Autorità giudiziaria appare evidente, nonostante ciò la Corte Costituzionale è stata chiamata ad esprimersi in merito nel dettaglio di un indirizzo tecnico di gestione delle informazioni, contenuto in apposite circolari rilasciate dal Capo della Polizia, nelle quali veniva ordinato ai responsabili di ogni presidio di polizia, di trasmettere “alla propria scala gerarchica le notizie relative all’inoltro delle informative di reato all’autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice di procedura penale”. La Corte con propria sentenza ha ritenuto illegittime tali disposizioni, annullandone, in quanto ritenuto non di competenza del Governo “adottare l’art. 18, comma 5, del Decreto Legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato”. Ha inoltre ribadito la dipendenza funzionale ed esclusiva della polizia giudiziaria in ordine all’Autorità Giudiziaria, art. 109, Cost., riconoscendo e confermando a quest’ultima, il vero organo deputato alla conduzione delle indagini ai fini dell’azione penale (principio di garanzia), escludendo pertanto qualsiasi forma alternativa o sovrapposta ad essa, compreso il trattamento delle informazioni.