Tempo, Pubblica Amministrazione e danno da ritardo

Secondo un diverso orientamento, non è possibile qualificare la responsabilità della pubblica amministrazione come extracontrattuale, sul presupposto che le parti coinvolte non si possono considerare estranei e l’estraneità tra il danneggiante e il danneggiato rappresentano un elemento caratterizzante tale forma di responsabilità.
Pertanto, questa dottrina ritiene che tra la pubblica amministrazione e il privato, coinvolti in un procedimento amministrativo, si instauri un rapporto da contatto sociale qualificato.
Come accennato, nonostante gli aspetti positivi che sono stati evidenziati in ordine al riconoscimento della risarcibilità degli interessi legittimi, secondo il modello delineato dalle Sezioni Unite, non sono mancate numerose critiche verso il modello extracontrattuale di responsabilità della pubblica amministrazione delineato dalla Corte.
Innanzitutto, si evidenzia come il modello di responsabilità che le Sezioni Unite hanno enunciato nella sentenza n. 500/1999 sia un modello di responsabilità che viene avallato, per così dire, a codice civile invariato, cioè la Corte di Cassazione si è limitata a dare una lettura nuova, innovativa del modello di responsabilità di cui all'articolo 2043, senza, però, modificare la norma di riferimento del codice civile. Secondo aspetto, il modello di responsabilità extracontrattuale che viene avallato dalla Corte di Cassazione fa leva su un'idea di pubblica amministrazione che agisce su un piano quasi di supremazia rispetto al cittadino, mentre l'evoluzione che ha interessato il diritto amministrativo negli ultimi decenni, mira ad un ridimensionamento di tale supremazia, tanto più che si assiste ad un superamento della unilateralità dell'attività amministrativa e si afferma, al contrario, un meccanismo di democraticità delle decisioni operate dalla pubblica amministrazione.
Di fronte a queste critiche mosse alla sentenza della Corte di Cassazione da un lato, alla evoluzione che ha interessato il diritto amministrativo dall’altro, si è andata affermando l’idea di una responsabilità cosiddetta da contatto.
La responsabilità da contatto della pubblica amministrazione muove da una teoria che ha trovato riscontro anche nell'ordinamento giuridico privatistico interno.
La responsabilità da contatto è una responsabilità che presenta dei connotati peculiari, poichè presuppone a monte l’esistenza di un rapporto obbligatorio intercorrente tra le parti e l'esistenza di obblighi accessori, ma altresì connessi alla prestazione principale.
Generalmente, in ambito dei rapporti negoziali tutto ruota intorno all’adempimento della prestazione principale, nella responsabilità da contatto, invece, si dà rilievo all'esistenza di obblighi accessori e diversi rispetto alla prestazione principale che gravano sulle parti.
L'ambito di applicazione di questo modello di responsabilità è quello dei rapporti contrattuali di fatto o comunque fa leva sugli obblighi sociali delle prestazioni, cioè, secondo questa teoria sussisterebbero dei rapporti obbligatori che non sono agganciati ad obblighi primari di prestazione, accanto a questi ci sarebbero degli obblighi di comportamento che sono accessori rispetto ai primi. Quindi si tratterebbe di veri e propri doveri di comportamento che gravano sulle parti.
A proposito di questo modello di responsabilità, vi è da dire che non tutti sono favorevoli all’applicazione al settore pubblicistico, principalmente perché si tratterebbe di un modello che già sul fronte civilistico non ha una collocazione certa.
Al contrario, vi è invece chi sostiene l’utilità di un utilizzo di questo modello applicato alla pubblica amministrazione, in quanto esso sarebbe rivolto a tutelare la parte debole cioè il privato, che subisce l'effetto pregiudizievole dall'esercizio illegittimo della funzione amministrativa.

A ciò si aggiunge che, nell’espletamento dell’attività provvedimentale, la pubblica amministrazione è tenuta al rispetto di una serie di obblighi che hanno lo scopo di rendere partecipe il privato dell’ iter procedurale, si pensi alla comunicazione di avvio del procedimento. Tutto ciò non farebbe altro che escludere l'estraneità tra soggetto danneggiato e danneggiante, che invece è l'elemento caratterizzante del modello di responsabilità extracontrattuale.
D'altro canto, questo modello di responsabilità consentirebbe di uscire dalla dicotomia tra diritto soggettivo e interesse legittimo, consentirebbe anche di superare il problema della pregiudiziale tra domanda di annullamento e quella di risarcimento e consentirebbe di rendere rilevante la distinzione tra vizi formali e vizi sostanziali, fra attività vincolanti e attività discrezionale.
Ora, al di là del fatto che ci siano posizioni favorevoli o contrarie all'ingresso di questo modello della responsabilità da contatto in relazione alla pubblica amministrazione, si tratta di capire comunque quale sarebbe la disciplina applicabile ad esso. Il codice civile prevede tre tipi di responsabilità, quella contrattuale, extracontrattuale e precontrattuale. Ci si chiede quindi a quale di questi tre modelli affiancarsi nel disciplinare la responsabilità da contatto.
In effetti, potrebbe sembrare che la responsabilità da contatto costituisca un modello sui generis perché sicuramente si differenzia dalla responsabilità contrattuale, in quanto questa presuppone la relazione negoziale tra le parti e l'esistenza di obblighi negoziali che hanno ad oggetto la prestazione principale; però, d'altra parte la responsabilità da contatto si differenzia anche dalla responsabilità extracontrattuale, perché in questa non sussiste a monte una relazione tra le parti.
Ma ancora, questa responsabilità da contatto si differenzierebbe anche dalla responsabilità precontrattuale, perché in essa entra in gioco la tutela della buona fede, che prescinde dalla conclusione del contratto.
Nonostante queste peculiarità, si è giunti alla conclusione che questo modello di responsabilità, però, presenti maggiori assonanze con la responsabilità contrattuale e quindi segua la disciplina di cui all’articolo 1218 c.c.

Orbene, al di là della tesi che si ritiene più opportuna seguire, è evidente che aderire all'una o all'altra comporta conseguenze differenti:
a. sul piano dell’onere della prova. Nella responsabilità contrattuale esiste una presunzione di colpa in capo al soggetto inadempiente, mentre in quello extracontrattuale è necessario dimostrare la colpevolezza dell'autore dell'illecito.
b. per ciò che concerne la prescrizione dell'azione di responsabilità. Quella contrattuale si prescrive in dieci anni, mentre la seconda in soli cinque anni.
c. L’articolo 1129 c.c. prevede delle clausole di esonero della responsabilità solo in ambito contrattuale.
d. sulla determinazione del danno risarcibile. Nella responsabilità extracontrattuale si risponde di tutti i danni conseguenti di un'adeguata causalità dannosa, mentre in quella contrattuale si rende necessario operare un distinguo: se il soggetto ha agito con dolo, la responsabilità comprende sia i danni prevedibili che imprevedibili, ma se il soggetto ha agito con colpa, saranno risarcibili sono quelli prevedibili.
Questa tesi però, è andata incontro a non poche critiche. Si contesta, infatti, che essa rischierebbe di determinare una tutela risarcitoria eccessivamente ampia, a prescindere dalla sussistenza della colpa o dello stesso danno e addirittura senza tener conto della reale spettanza del bene della vita correlato all’interesse legittimo che si ritiene leso.