Il turismo sostenibile in Italia. Sfide e trasformazioni in tempi di coronavirus

La globalizzazione impone nuovi imperativi al “governo del territorio”: la necessità primaria è quella di tessere una rete di relazioni a favore dello sviluppo territoriale che sia in grado di valorizzare la specificità locale integrandola nel sistema globale con una sua identità.
“Fare rete” quindi non è un semplice slogan, bensì un modo per rendere più attrattivo e competitivo il territorio, permettendo di sviluppare una politica di governance basata sulla condivisione e negoziazione. Si ha governance della rete quando si creano dialoghi produttivi tra le parti, quando determinati attori, individuali e collettivi, privati o pubblici, volontariamente progettano, gestiscono, mantengono un sistema di scambi reciproci basati su regole condivise. La rete opera se la regolazione degli scambi viene avvertita come giusta e conveniente dai partner; per fare ciò essa deve produrre valore. I suoi confini vengono identificati in base agli attori che coinvolge, dalle relazioni che attiva e dagli effetti che produce; la rete, infatti, oltrepassa i confini organizzativi e mette in rapporto organizzazioni e parti di esse.
Questa necessità della rete esige altresì una riforma istituzionale che garantisca un decentramento amministrativo in grado di aumentare le risorse di flessibilità necessarie in un sistema complesso. Qualsiasi progetto di riforma amministrativa deve considerare le capacità istituzionali e regolative nell’ambito di quel determinato contesto locale, e non potrà essere adatto per tutti i sistemi locali e regionali perché i sistemi di governance regionale presentano stili amministrativi e capacità istituzionali differenti.
La responsabilità dell’attore politico locale, soprattutto regionale, è stata consolidata sul piano istituzionale: seguendo un orientamento comune ai principali Stati dell’UE, in Italia le riforme Bassanini (federalismo amministrativo e fiscale) e del Titolo V della Costituzione a opera della Legge Costituzionale n.3 del 18 ottobre del 2001, sulla base del principio di sussidiarietà, hanno assegnato ai governi locali rilevanti competenze in materia di regolazione politica dello sviluppo locale.
Gli Enti locali sono autorizzati a regolamentare tutte le materie che non sono di competenza esclusiva dello Stato. Tra gli ambiti di competenza delle Regioni rientra il turismo, una risorsa economica determinante in grado di generare valore e sviluppo per il territorio.
L’intervento dello Stato nell’ambito turistico si concentra, invece, sulle questioni di rilevanza nazionale e si osserva in altri provvedimenti legislativi: nel 2005 la trasformazione dell’ENIT in Agenzia Nazionale del Turismo, con lo scopo di promuovere la destinazione “Italia” sui mercati internazionali, e l’istituzione del Comitato Nazionale del Turismo, con compiti di orientamento per l’ambito turistico e di coordinamento stabile delle politiche d’indirizzo del turismo in sede nazionale e della sua promozione all'estero; nel 2006 la creazione dell’Osservatorio Nazionale del Turismo, poi affidato nel 2014 all’ENIT, per studiare, analizzare e monitorare le dinamiche economico-sociali e tecnologiche, qualitative e quantitative d’interesse turistico; nel 2014 la Riforma dei Musei Statali che ha dato vita al nuovo Sistema Museale Nazionale, costituito dalla Direzione Generale Musei, articolata sul territorio nazionale in 17 Poli Museali regionali e da 32 Istituti Autonomi.

Dal 2013 l’Ufficio per le Politiche del Turismo è passato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo. Nell’iter normativo nazionale le competenze del turismo sono transitate nel 2016 al Ministero dei Beni Culturali e delle Attività Culturali; nel 2018, sono passate al Ministero delle Politiche Agricole Alimentari, Forestali e del Turismo (MiPAAFT), per ritornare nuovamente, nel dicembre 2019, al Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo (MiBACT).
Oltre alle modifiche al Titolo V, i principali riferimenti normativi per le attività turistiche sono rappresentati dalla Legge Quadro sul turismo 135/2001, che ha abrogato e sostituito la vecchia Legge Quadro n. 217/1983, dal Codice del Turismo (D. legs. n.79 del 2011).
Relativamente al Codice, la Corte costituzionale, con sentenza n. 80 del 2012, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune parti, contro cui diverse Regioni avevano fatto ricorso. La Corte ha ritenuto che il Governo, attraverso il Codice, avrebbe potuto riordinare le normative di sua competenza in ambito turistico, ma non di ridisciplinare i rapporti con le Regioni in questa materia.
Elemento cardine della Legge Quadro 135/2001 è l’introduzione dei Sistemi Turistici Locali (STL), altrimenti definiti Sistemi Locali di Offerta Turistica definiti all’art. 5 come:

contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate.

Si tratta di un originale modello di organizzazione del territorio, la cui creazione è affidata alle Regioni chiamate a definire in piena autonomia le strategie di governo del territorio e l’assetto dell’organizzazione turistica regionale, per la valorizzazione delle risorse esistenti e la realizzazione d’innovativi progetti di sviluppo dell’offerta turistica, con lo scopo di attrarre nuovi flussi e aprire nuovi mercati. Essi avvalorano che il territorio non è più il semplice spazio in cui si realizza l’attività turistica, ma il nuovo e vero protagonista del turismo. Non si tratta di nuovi Enti locali né di altri organismi intermedi, ma di nuove figure di organizzazione turistica chiamate a progettare e realizzare un nuovo modello di crescita socioeconomica del territorio (Dell’Ara e Morandi 2006).

Le Regioni italiane hanno provveduto a dotarsi di una specifica regolamentazione nonché a riconoscere questi nuovi organismi. In proposito va segnalata l’adozione di 4 Unioni di Prodotto in Emilia Romagna nel 1998, che può essere annoverata tra le più imitate a livello nazionale e utilizzata quale esempio di innovazione; di Poli Turistici di interesse regionale nel Friuli Venezia Giulia nel 2002; di 4 Sistemi Turistici Locali da parte della Regione Lombardia nel 2004; di Distretti turistici della Sicilia nel 2005; di 6 Sistemi Turistici Locali nel Lazio nel 2007; di 14 Sistemi Turistici Tematici in Veneto nel 2013; di 12 Ambiti Territoriali Turistici Omogenei in Campania nel 2014.
Il cuore dei sistemi è rappresentato dal “piano di sviluppo turistico”, prima ancora che della promozione e dalla commercializzazione del prodotto, in cui vanno specificate le strategie individuate per il territorio di riferimento, con i tempi di realizzazione, e che metta in evidenza il tessuto imprenditoriale, i valori ambientali e paesaggistici, le emergenze culturali ed artistiche, l’enogastronomia, i modelli di vita e le tradizioni della comunità locale, le attività economiche tipiche e tradizionali (Presenza 2008).
Il sistema turistico italiano è un sistema complesso e trasversale che coinvolge una pluralità di soggetti che a vario titolo interagiscono tra di loro. Molteplici sono i portatori d’interesse (stakeholder), soggetti sia privati che pubblici con competenza diretta e soggetti con influenza indiretta, tra i quali rientrano numerosi Ministeri che possono incidere sul turismo (si pensi alla rilevanza di un’efficace programmazione del Ministero delle Infrastrutture sulla competitività del turismo).
L’Italia, secondo l’OCSE (1981), è una destinazione turistica matura e altamente sviluppata che, nonostante le proprie eccezionali attrattive, si trova a far fronte a una crescente concorrenza globale e ciò rende sempre più arduo attrarre la domanda turistica.
Lo sviluppo in chiave turistica pone al centro il sistema territoriale e le attività delle imprese operanti al suo interno: il territorio è considerato un network di attori indipendenti, i quali basandosi sulle risorse e sulle competenze disponibili, presentano un’offerta di attrazioni sui mercati per attrarre volumi di visitatori coerenti con le proprie esigenze economiche, sottostando al limite dato dalla capacità di carico che il territorio può sopportare (Martini 2015).
La filiera turistica, che può essere ritenuta una “miniera da prosciugare”, non viene ben sfruttata e le cause, per Milena Viassone (2017), vanno ricercate nel modello di gestione
turistica nazionale e nella continua evoluzione della domanda e del contesto in cui si opera, che rende ancora complesso trovare una soluzione competitiva.
L’unità fondamentale sulla quale si fondano le dimensioni del turismo è costituita dalla destinazione turistica, intesa da molti come la vera entità concorrenziale nell’ambito del turimsmo (Pechlaner e Weiermair 2000) e il cui concetto è entrato nella letteratura e nella prassi turistica agli inizi degli anni Novanta. Esistono diverse interpretazioni della parola destination.
Bieger (2000) individua due diversi significati: il «contesto geografico scelto dal turista o dal target di turisti quale meta del proprio viaggio» (p. 86), e anche l’insieme di tutte quelle prestazioni che l’ospite considera necessarie al suo soggiorno.
Stefan Marchioro (2014) vede nella destinazione «un luogo obiettivo di viaggio, che il turista intende visitare grazie alle attrazioni naturali o artificiali che offre». I soggetti che conferiscono concretamente valore alle destinazioni sono i turisti stessi, per cui un luogo diventa destinazione quando il mercato acquista contezza delle risorse esistenti e tale consapevolezza si concretizza in domanda concreta (Martini 2010).
Umberto Martini (2005) ritiene che una località diventi