L'impeachment statunitense: natura, funzioni e limiti dell'istituto

La struttura del procedimento nel Congresso statunitense
Per quanto concerne la struttura del procedimento, la Costituzione statunitense stabilisce una ripartizione delle competenze tra le due Camere che compongono il Congresso. Essa infatti, attribuisce alla sola Camera dei Rappresentanti «… il potere di esercitare l’impeachment» (art. I, sez. 2, 5° comma), cioè il compito di formulare i c.d. articles of impeachment, mentre conferisce in via esclusiva al Senato «… il potere di giudicare dell’impeachment» (art. I, sez. 3, 6° comma), ovvero di determinare, in base alle prove presentate, se l’accusa contenuta in ogni articolo d’impeachment sia fondata e, nel caso lo fosse, se gli atti provati costituiscano impeachable offenses.
Questa procedura in due fasi ricalca quella prevista dal modello inglese e rispecchia lo schema del processo penale ordinario americano, in quanto si fonda sull’accusa presentata da un Grand Jury e sul verdetto emesso da parte di un’altra giuria. Tuttavia, l’analogia con l’impianto previsto dal diritto penale tradizionale non implica che l’impeachment statunitense possa essere qualificato come un procedimento penale speciale, così come è avvenuto in Gran Bretagna.
Al contrario, come già visto in precedenza, negli Stati Uniti vi è stata un’interpretazione sostanzialmente diversa dell’istituto, visto il limitato ambito di applicazione del procedimento, la previsione di una maggioranza dei due terzi per la condanna e la natura delle sanzioni. Ciò nonostante, alcune fasi della procedura sono state positivizzate solo in seguito dalle due Camere, dato che la Costituzione federale si limita a disciplinare uno schema generale dell’impeachment.

L’accusa della Camera dei Rappresentanti
Durante la Convenzione di Filadelfia, i Costituenti americani decisero di attribuire il potere di accusa alla Camera dei Rappresentanti tenendo sia conto della precedente esperienza inglese ma, soprattutto, in ragione della natura rappresentativa del Congresso.
Secondo quanto stabilito dal testo costituzionale, quindi, qualsiasi membro della Camera dei Rappresentanti può promuovere l’avvio del procedimento di impeachment nei confronti di un qualunque soggetto investito di una carica pubblica, con l’accusa di aver commesso un impeachable offense. L’atto di accusa può assumere diverse forme, in quanto essa può derivare dalla pronuncia di un intervento in aula, dal deposito di uno statement scritto o dalla presentazione di una resolution. Inoltre, nonostante tale ipotesi non figuri all’interno della Costituzione federale, è stato previsto che l’avvio del procedimento possa essere promosso anche in seguito a dei messaggi presidenziali, per volontà dei Parlamenti degli Stati membri o per mezzo di memorials del Governo, con successiva formalizzazione delle accuse sollevate da parte della Camera dei Rappresentanti. Tuttavia, è opportuno ricordare che fino al 30 giugno 1999 le indagini riguardanti il Presidente, il Vice-Presidente e i più alti funzionari federali, venivano condotte dall’Independent Counsel (fino al 1983 era lo Special Prosecutor), il quale era tenuto ad avvisare la Camera di qualsiasi informazione che poteva costituire motivo di impeachment.
Anche se la richiesta per l’avvio di un procedimento di impeachment si configura come una «privilege question», dal momento che dispone della priorità rispetto alle altre questioni dibattute in aula, prima che l’accusa venga messa ai voti è prevista una fase istruttoria che la Camera affida ad una Commissione parlamentare d’inchiesta. Compito della Commissione è quello di indagare e riferire sulle accuse che potrebbero portare all’impeachment, attraverso l’ascolto di prove derivanti da indagini effettuate dal personale della Commissione stessa o provenienti da qualsiasi altra fonte. In conseguenza delle funzioni che sono state attribuite nel corso del tempo alla Commissione, la fase istruttoria è passata da un originario schema inquisitorio ad un tipico schema accusatorio, dato che all’imputato vengono riconosciuti ampi diritti di difesa, come la possibilità di essere ascoltato, di introdurre prove a suo favore, di sottoporre ad interrogatorio i testimoni dell’accusa e di consentire la partecipazione dei propri legali difensori ai lavori della Commissione. Nonostante ciò, la partecipazione del collegio di difesa alle sedute della Commissione non può essere inquadrata tra i diritti riconosciuti ma, bensì, come un privilegio accordato dalla stessa a seconda dei casi. Questo schema procedurale di stampo accusatorio ha destato diversi pareri contrari, poiché va ad anticipare alcune attività previste nella fase di giudizio davanti al Senato, mentre l’unico compito della Commissione dovrebbe essere quello di dimostrare se i fatti accertati costituiscano delle impeachable offenses ai sensi del testo costituzionale. Per tale motivo, i poteri spettanti alla Commissione sono condizionati all’espressa attribuzione da parte della Camera dei Rappresentanti, la quale deve anche specificare la facoltà di emanare mandati di comparizione o di produzione documentale, che in caso di inadempienza possono comportare delle sanzioni penali.
Al termine della fase istruttoria, se la Commissione conclude che uno o più reati passibili di impeachment sono dimostrati con sufficiente chiarezza da giustificare un processo, essa riferisce alla Camera dei Rappresentanti riunita in seduta plenaria, la sua raccomandazione ad adottare uno o più articles of impeachment. È possibile che la Camera voti per far cadere uno o più articoli, ma è quasi impossibile che ne vengano aggiunti degli altri, in quanto gli articoli non previsti dalla Commissione si troverebbero in una posizione dubbia nel corso della fase di giudizio al Senato. Esprimendo il proprio voto sugli articles of impeachment, la Camera dei Rappresentanti determinerà la prosecuzione o meno del procedimento. Come variante a questa procedura, la Commissione può raccomandare in via generale l’impeachment, e nel caso in cui la Camera votasse a favore di questa raccomandazione, la questione verrebbe rinviata nuovamente alla Commissione per la redazione degli articoli che, infine, dovranno essere votati dalla Camera. A differenza di quanto previsto per la fase di fronte al Senato, la Costituzione federale non prevede nessuna maggioranza qualificata per il voto di accusa. In questo modo, viene applicata una regola che prevede il raggiungimento della maggioranza assoluta dei componenti (218 su 435) per convalidare le delibere, e della maggioranza semplice dei presenti per la determinazione del voto.
L’ultimo compito spettante alla Camera dei Rappresentanti prevede la nomina di managers, i quali dovranno esporre gli articles of impeachment innanzi al Senato. Essi possono essere scelti tramite una votazione generale alla Camera, mediante l’approvazione di una risoluzione contenente un elenco dei nomi designati, oppure nominati dallo Speaker dietro autorizzazione della Camera stessa. Generalmente, vengono scelti cinque managers provenienti da entrambi i partiti politici al fine di rappresentare la minoranza, anche se, per ovvie ragioni, è improbabile che vengano nominate persone che non abbiano sostenuto l’accusa. Il ruolo dei managers si esaurisce nella presentazione e nell’esposizione di fronte al Senato degli articles of impeachment, dopodiché, con la notifica formale della messa in stato d’accusa, si apre la fase del giudizio.