Il potere di ordinanza dei Sindaci nella gestione dell'emergenza epidemiologica

Pur non essendo esplicitamente menzionato nella Costituzione, il principio di legalità è uno dei caposaldi del nostro ordinamento. In virtù di questo principio, comunque desumibile da alcune disposizioni presenti nell’ordito costituzionale, tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad agire secondo la legge o secondo un atto ad essa equiparato, in quanto espressione della sovranità popolare. Uno dei campi in cui il principio trova maggior applicazione è quello amministrativo, laddove la legge è fondamento e misura dell’esercizio dei poteri delle pubbliche amministrazioni e degli atti da loro assunti.
Dal principio di legalità derivano due corollari fondamentali dell’agere pubblico: il principio di tipicità e il principio di nominatività. Secondo il primo, la legge predetermina i presupposti per l’emanazione di un certo provvedimento, il contenuto e l’oggetto, nonché il procedimento e gli effetti, in modo da mantenere costantemente una copertura legislativa dell’azione amministrativa. Il carattere tipico dei provvedimenti discende dal fatto che alle pubbliche amministrazioni sono conferiti poteri tipici, ciascuno di essi corrispondendo ad una funzione specifica e non potendosi quindi disporre di poteri innominati.
Se in base al principio di tipicità la legge deve tipizzare il contenuto, in virtù del principio di nominatività, è la legge che indica il provvedimento da adottare per realizzare un dato fine pubblico: a ciascun interesse pubblico particolare da realizzare corrisponde un tipo di atto previsto e definito dalla legge, con la conseguenza di rendere la categoria dei provvedimenti amministrativi una categoria a numero chiuso.
Questi due elementi sembrano confliggere con la natura delle ordinanze di necessità ed urgenza che si caratterizzano per essere atti «il cui contenuto prescrittivo viene stabilito volta per volta dall’atto senza previa determinazione nel diritto vigente». Data la natura e la funzione, le ordinanze possono infatti avere il contenuto più vario: si tratta di atti nominati, previsti dal legislatore che attribuisce il potere di emanarli al Sindaco, ma non sono atti completamente tipizzati, in quanto i loro effetti non sono predeterminati. Per questo motivo si può parlare di un’eccezione o di una restrizione del principio di tipicità perché le norme attributive del relativo potere «si limitano a determinare il presupposto, costituito dall’urgente necessità di provvedere, a circoscrivere talvolta la materia nella quale possono intervenire, ad indicare il fine che debbono perseguire, ma non dicono mai che cosa la pubblica amministrazione può disporre».
L'attribuzione del potere di ordinanza rappresenta quindi una deroga al principio di legalità in senso sostanziale, perché la legge in questo caso si limita ad attribuire un potere generico e generale, indeterminato. Per questo motivo, nell’ordinamento costituzionale, il potere di ordinanza è sottoposto ad una serie di condizioni e limiti ben precisi, e solo il rispetto di tali condizioni e limiti giustifica la deroga al principio di tipicità.