L'importanza della metadatazione del documento amministrativo informatico nel contesto di una corretta gestione documentale

I termini di processo, procedura e procedimento sono spesso utilizzati indifferentemente nel lavoro quotidiano degli uffici. Se ci riferiamo, però, alla documentazione amministrativa e alla necessità di distinguere gli atti dai procedimenti e dagli attori che compiono le azioni necessarie a generarli allora può essere utile differenziare tali definizioni.
Ai sensi della ISO 9001:2015 con il termine processo si indica l'insieme di attività che partendo dalla presenza di alcuni elementi presenti tende ad ottenere un risultato, quindi a raggiungere un obiettivo fissato dalla struttura stessa o posto dalla normativa. Tale risultato può consistere in un evento naturale, come la creazione di apparecchio elettronico, ma anche nel raggiungimento di un status giuridico, ciò che avviene, ad esempio, con l’immatricolazione di uno studente in una università. I soggetti agenti del processo possono essere diversi, persone singole, fisiche o giuridiche, ma anche organi collegiali.
La procedura è l'insieme delle attività che devono essere poste in essere per raggiungere il risultato definito dal processo. Essa prevede una serie di azioni ripetitive da svolgersi in una sequenza predeterminata. La procedura di protocollazione, che possiamo prendere come esempio poiché nella pratica corrente è probabilmente l'attività tipica e più frequente nell'ambito della gestione documentale, può consistere in vari atti: l'apertura della busta o del file contenente il documento, la verifica dell’area organizzativa omogenea competente al suo trattamento, la qualificazione del mittente, dell’oggetto e degli allegati, l'inserimento in un titolario di classificazione. Il sistema automatizzato di protocollo contraddistinguerà il documento con un numero e una data di registrazione e lo registrerà con la segnatura. La procedura può variare in base ai modelli organizzativi dell’ente e alle scelte dei vertici delle strutture ed è, di norma, descritta in diagrammi di flusso, o workflow chart, che descrivono anche graficamente chi fa che cosa.
Una caratteristica determinante per l'efficacia di una procedura è la sua condivisione. Un documento, o manuale, che descriva i comportamenti da adottare permette che la procedura sia portata a conoscenza di tutti gli operatori interessati al suo svolgimento, evitando che solo pochi soggetti siano a conoscenza delle modalità operative, ma evitando, nello stesso tempo, comportamenti anomali o personalizzazioni. L’assenza improvvisa di un soggetto che abbia un ruolo operativo all'interno di essa non eviterà il suo svolgimento ordinario.
Il procedimento amministrativo viene definito come una pluralità di atti finalizzati all'emanazione di un provvedimento finale. Gli atti, pur mantenendo una loro autonomia logica, sono collegati tra loro.
Confrontando le due definizioni si verifica come la procedura si riferisca alle attività e alle operazioni da svolgere mentre il procedimento amministrativo si compone dei documenti prodotti all'interno della procedura seguendo le sue regole.
Il procedimento amministrativo è la base normativa ineliminabile per l'emanazione del provvedimento. Quest'ultimo, al di fuori del procedimento, non avrebbe validità. Ma il collegamento tra gli elementi del procedimento amministrativo e tra questi e il provvedimento deve essere valutato e definito alla luce della natura digitale del documento amministrativo informatico. Può, allora, essere realizzato solo all'interno del fascicolo elettronico attraverso la gestione documentale.
Tale situazione viene definita già dagli articoli 64 e 65 del D.P.R. 445/2000, come visto in precedenza, ma anche il D.P.C.M. 3 dicembre 2013, all’art. 5, comma 2, lett. h., dispone che il Manuale di gestione del protocollo informatico deve correttamente descrivere "le modalità di formazione, implementazione, e gestione dei fascicoli informatici relativi ai procedimenti e alle aggregazioni documentali informatiche con l'insieme minimo dei metadati ad essi associati". Il D.P.C.M. 13 novembre 2014 all’art. 13 disciplina la formazione dei fascicoli informatici e, con l'entrata in vigore del Codice dell'amministrazione digitale, l’inserimento del documento informatico nel fascicolo è ribadita dall'art. 41 che nell'art. 41 comma 2 che dispone che: 'La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati;'. Infine anche il D.P.C.M. 3 dicembre 2013 sulla conservazione, impone nell’art. 3 comma 1, lett. b il mantenimento dei legami tra documenti e fascicoli.
Questo insieme di collegamenti può essere finalizzato sia alla regolarità formale del documento finale, di regola il provvedimento, che alla definizione del merito amministrativo, ossia delle ragioni di opportunità che giustificano la sua esistenza a livello normativo. Possono definirlo, in altre parole, la motivazione sostanziale del provvedimento. Il luogo dove tale situazione di concretizza è, secondo la norma del CAD appena citata, il fascicolo elettronico.
L'inserimento nel fascicolo non muta l'equilibrio normativo introducendo un elemento nuovo e tuttavia svolge un ruolo indispensabile all'interno della procedura rendendo possibile il collegamento tra l'atto che viene protocollato e gli altri all'interno del procedimento.
Si deve anche precisare che l'inserimento del documento elettronico nel fascicolo avviene, nella maggior parte dei casi immediatamente dopo la protocollazione venendo ad essere associata a questa in un'unica procedura. Una corretta procedura di protocollazione dovrebbe, infatti, rendere obbligatorio l'inserimento del documento appena protocollato nel fascicolo.
Tuttavia le procedure di gestione documentale non si identificano con la protocollazione ma piuttosto con la gestione del fascicolo elettronico. Tale gestione può anche essere scollegata dalla protocollazione. È possibile, infatti, inserire nel fascicolo elettronico anche un documento che non sia stato protocollato perché, per esempio, rilevante solo all'interno della struttura titolare del protocollo e quindi non oggetto di spedizione o ricezione.
Il sistema di gestione documentale prevede l'esistenza di documenti non protocollati proprio allo scopo di completare l'insieme di informazioni necessarie per definire il valore formale e sostanziale degli altri documenti all'interno del fascicolo.
Il sistema di gestione documentale, in conclusione, permette all'utente di avere le informazioni sul procedimento e sulla procedura adottata dalla struttura emanante per generare il provvedimento finale.
Tale insieme di informazioni rientra, allora, a pieno titolo nel novero dei metadati del documento stesso. Come detto nel paragrafo precedente solo la corretta connessione tra provvedimento e procedimento, che si realizza compiutamente con una corretta gestione documentale che avvenga all'interno del fascicolo elettronico, porta alla creazione di un set di metadati soddisfacente e, da un punto di vista giuridico, di un provvedimento formalmente corretto.