Il contrasto al lavoro irregolare

La necessità di combattere il fenomeno del lavoro irregolare proviene principalmente dalle numerose conseguenze di esso, ma, data la sua complessità ed eterogeneità, non esiste una soluzione unica per contrastarlo.
Anzitutto, per molto tempo il problema del lavoro irregolare non è stato affrontato e contrastato, ma è stato tollerato come una semplice distorsione del sistema economico e, dunque, considerato come una questione marginale, come se non esistesse. Oggi, al contrario, il fenomeno è considerato un problema di rilevante importanza sia a livello nazionale che comunitario e suscita l’attenzione e l’intervento degli organismi nazionali ed europei.
Il contrasto al lavoro irregolare, infatti, costituisce uno degli obiettivi prioritari dell’Unione europea, poiché incide negativamente sulla struttura portante della strategia di Lisbona, consistente nella piena occupazione, nella qualità e produttività del lavoro e nella coesione sociale. Di conseguenza, vi è una notevole produzione di atti di c.d. soft law, da cui emerge la preoccupazione per la diffusione del fenomeno e con cui vengono offerte agli Stati membri delle soluzioni.
Dunque, pur essendo un fenomeno diffuso e radicato da molti anni, le politiche di contrasto al lavoro irregolare sono piuttosto recenti.
La Commissione europea, nel tempo, ha affrontato la questione proponendo diverse soluzioni, e ha rilevato che le finanze pubbliche di tutti gli Stati membri risentono della non dichiarazione del lavoro e delle perdite di gettito fiscale e di contributi sociali che ne derivano, e che il fenomeno del lavoro irregolare sia parte della problematica concernente il funzionamento del mercato del lavoro europeo.
La politica comunitaria di contrasto al lavoro irregolare inizia con la Comunicazione n. 219 del 1998, anche se il primo approccio da parte dell’Unione europea al problema si ha circa un decennio prima, alla fine degli anni ‘80, quando vennero svolti diversi studi esplorativi sul fenomeno, che hanno evidenziato come il lavoro irregolare si presentasse in modo differenziato nelle diverse realtà nazionali e hanno indirizzato la politica europea verso il contrasto e l’emersione del lavoro irregolare.
Proprio la specificità del lavoro irregolare in ciascuna area, legata a fattori socio culturali, alla maggiore o minore presenza di criminalità organizzata, alla diffusione sindacale e alla dimensione delle imprese rende indispensabile una differenziazione delle azioni di contrasto a seconda delle tipologie di sommerso da combattere.

Nella Comunicazione n. 219/98 la Commissione europea ha affrontato la questione da un punto di vista politico, distinguendo diverse strategie di contrasto a seconda del modo in cui si osserva il fenomeno: da un lato, può essere considerato come il risultato dell’attività di persone o aziende che approfittano del sistema e danneggiano il benessere della collettività; dall’altro, come il risultato di nuove forme di lavoro o di nuovi modelli lavorativi e di una legislazione inadeguata. Nel primo caso, secondo la Commissione, si sarebbe dovuto intervenire attraverso sanzioni che facessero rispettare le regole ed un’opera di sensibilizzazione per stigmatizzare il comportamento asociale; nel secondo caso, invece, si sarebbe dovuto intervenire per prevenire i comportamenti asociali, attraverso la liberalizzazione dei mercati dei prodotti e dei servizi, la semplificazione delle procedure per la creazione di piccole imprese, il riconoscimento delle nuove occupazioni e competenze, l’adattamento della legislazione all’evoluzione dei nuovi tipi di lavoro. Attraverso un complesso di misure ispirate a questi due approcci, ha affermato la Commissione, sarebbe stato possibile predisporre una strategia efficace di contrasto al lavoro irregolare.
Nella stessa Comunicazione, la Commissione ha elencato le diverse misure adottate dagli Stati per contrastare il fenomeno: procedure semplificate di registrazione, potenziamento degli incentivi economici a favore del lavoro regolare, soprattutto innalzando la base non imponibile per il reddito da lavoro e fissando salari minimi stabiliti dalla legge o dai contratti collettivi, approvazione di nuove leggi e piani d’azione per individuare il lavoro irregolare, avviamento di campagne per la sensibilizzazione dei cittadini, con lo scopo di rafforzare il sentimento di appartenenza ad una società da cui ognuno trae dei benefici e a cui ognuno deve contribuire, e campagne di informazione sui rischi legati all’uso di lavoratori in nero.
In seguito alla Comunicazione n. 219/98 sono intervenuti il Consiglio europeo e il Parlamento europeo.
Il Consiglio europeo ha invitato gli Stati membri a osservare, conformemente alla legislazione e alle prassi nazionali, un codice di condotta <>. Lo scopo del codice di condotta era il miglioramento della cooperazione tra gli organi competenti degli Stati membri nella lotta contro il lavoro irregolare, attraverso l’adozione di determinate misure e norme procedurali ivi indicate: comunicazione diretta tra gli organi, designazione di uffici nazionali di collegamento degli Stati, inoltro di ogni richiesta di cooperazione agli organi competenti degli Stati membri, reciproca prestazione di assistenza amministrativa tra tali organi.
Il Parlamento europeo ha ritenuto che, visti la portata e gli elevati tassi di espansione del lavoro sommerso, la lotta contro di esso dovesse diventare una componente attiva della strategia per l'occupazione e della politica sulla coesione sociale. Dunque, ha chiesto agli Stati membri di procedere a un censimento dei settori e delle categorie più colpiti, affinché fossero scelti gli interventi più efficaci per ogni situazione specifica, e che, per l’attuazione di un programma di azione, fosse istituito un organismo interdisciplinare o interministeriale per il coordinamento di tutte le attività e di tutti gli operatori; di lottare contro il lavoro sommerso, sul piano della prevenzione, della cura e della repressione, attraverso una chiara regolamentazione, modifiche all’onere fiscale, opportuni controlli e adeguate sanzioni; di ridurre imposte e contributi e rendere più flessibile il mercato del lavoro. Infine, ha invitato la Commissione europea a mettere a punto metodi atti a descrivere e registrare le forme e la portata del lavoro sommerso e a valutarne l'impatto sull'economia e sulla solidarietà sociale, e, inoltre, a rendere accessibili le informazioni raccolte a tutti i responsabili politici tramite una relazione annuale, intensificando tale processo con una conferenza annuale.

In seguito alla Comunicazione n. 219/98 della Commissione europea, dunque, gli Stati membri hanno adottato diverse misure per contrastare il fenomeno del lavoro irregolare: la maggior parte di essi ha rafforzato la legislazione per quanto riguarda i criteri e le sanzioni da applicarsi in caso di violazione delle norme in materia di tassazione e contributi sociali; ê stata rafforzata l’ispezione; è stata aumentata la cooperazione a livello europeo; sono state introdotte campagne di sensibilizzazione e di informazione; in particolare nell’Europa settentrionale, sono stati ridotti gli oneri fiscali e sono stati introdotti sussidi.
Nel frattempo la Commissione europea ha realizzato un importante studio sul lavoro irregolare, in cui ha analizzato le politiche di contrasto adottate in sette Stati membri (Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Paesi Bassi, Spagna e Svezia), col fine di individuare gli interventi da raccomandare a livello europeo, e, successivamente, ha varato due provvedimenti sul tema: la Comunicazione del 14 gennaio 2003, in cui ha ribadito che il lavoro nero fosse un problema comune a tutti gli Stati membri, e la Comunicazione del 3 giugno 2003, in cui ha affermato la connessione tra lavoro irregolare e immigrazione illegale e, dunque, la necessità di un’ampia politica comprendente sanzioni e misure preventive per trasformare il lavoro in nero in occupazione regolare.
Lo stesso è stato affermato dal Consiglio europeo, che nel 2003 ha emanato una Decisione in cui ha stabilito che gli Stati membri dovessero <>, che prevedessero <>.
Pochi mesi dopo, il Consiglio ha adottato una Risoluzione generica in cui ha fornito un quadro di riferimento per le azioni di contrasto del lavoro irregolare, ha invitato gli Stati membri a intraprendere azioni preventive e sanzionatorie per contrastare il lavoro non regolare e ha invitato la Commissione a monitorare le azioni dei singoli Stati membri.
Successivamente, nel 2005, il Consiglio ha rilevato come il tema del lavoro non dichiarato fosse anche uno strumento per favorire flessibilità e sicurezza occupazionale, e, con la Decisione del 2006, ha stabilito che, al fine di migliorare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, fosse necessario ampliare e diffondere la conoscenza di forme di organizzazione del lavoro innovative.
Circa un decennio dopo la Comunicazione n. 219/98, la Commissione europea è nuovamente intervenuta sul problema sostenendo la necessità di una strategia politica composta da misure volte a ridurre o prevenire il lavoro irregolare e
di interventi che ne garantiscano l’applicazione, col coinvolgimento delle parti sociali. Questa strategia è stata delineata nella Risoluzione del Consiglio sulla trasformazione del lavoro non dichiarato in occupazione regolare, in cui è stata espressa la necessità di una cooperazione tra gli Stati per poter meglio affrontare il fenomeno ed è stata elencata una serie di azioni preventive e sanzioni intese ad eliminare il lavoro non dichiarato, tra cui: la semplificazione delle procedure e la riduzione dei costi e dei vincoli che limitano la creazione e lo sviluppo delle imprese, il rafforzamento degli incentivi e la rimozione dei disincentivi per far uscire dal sommerso domanda e offerta, la riforma di sistemi fiscali e previdenziali, il rafforzamento della sorveglianza, l’applicazione di adeguate sanzioni, maggiori informazioni ai cittadini.
Nella Risoluzione del 2007, la Commissione ha elencato le pratiche adottate dagli Stati membri, tra cui: il potenziamento degli incentivi economici a favore del lavoro regolare, l’aumento dei salari minimi, la semplificazione delle procedure di registrazione dei lavoratori, la riduzione dell’Iva su determinati servizi ad alta intensità di lavoro, nuove leggi e piani d’azione per individuare il lavoro sommerso, il miglioramento della capacità di controllo e vigilanza degli organismi della sicurezza sociale, degli ispettori del lavoro e dei sindacati, cooperazioni tra Stati membri, campagne di sensibilizzazione. Ma si tratta di interventi frammentari, dunque la Commissione ha riaffermato la necessità di rafforzare l’impegno per contrastare il lavoro irregolare attraverso alcuni provvedimenti, tra cui il miglioramento della qualità della finanza pubblica, dell’efficienza della spesa pubblica e dei sistemi fiscali, la riduzione dei costi non salariali del lavoro e della complessità amministrativa dei sistemi fiscali e previdenziali; la revisione dei regimi transitori, che limitano la mobilità dei lavoratori dei nuovi Stati membri e ostacolano il lavoro irregolare; iniziative concrete sul lavoro sommerso nell’ambito dei programmi di lavoro congiunto, a livello europeo e nazionale; sanzioni nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi soggiornanti illegalmente nell’Ue.
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