Il ruolo del segretario all'interno del sistema di compliance dell'ente locale

Dal punto di vista dell’evoluzione normativa, le prime disposizioni sono state introdotte dal D. Lgs. 29/93 di Riforma della Pubblica Amministrazione e della Dirigenza Pubblica, successivamente modificato dal D. Lgs. 396/97 in tema di contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale, ma soprattutto dal D. Lgs. 80/98, che introduce importanti novità con riferimento all’organizzazione e ai rapporti di lavoro nella P.A., alla giurisdizione nelle controversie di lavoro e alla giurisdizione amministrativa e, infine, dal D. Lgs. 387/98 contenente ulteriori disposizioni integrative e correttive del D. Lgs.29/93.
Altri importanti che testi legislativi sono il DPR 150/99 , con particolare riferimento alla Dirigenza Amministrativa, e il D. Lgs.165/2001, modificato dalla legge 145/2002 (cd. Legge Frattini).
Infine è importante, anche in relazione all'oggetto del presente lavoro, menzionare le disposizioni contenute nella legge 127/97 (cd. Bassanini bis) con riferimento all'ordinamento dei Segretari Comunali e Provinciali e, da ultimo, il D. Lgs.150/2009 (Riforma Brunetta).

La normativa che introduce lo criterio meritocratico e che interviene sulla stessa concezione della Pubblica Amministrazione è senza dubbio quella introdotta dal D. Lgs. 29/93, il quale ha il merito di contribuire al “mutamento genetico” della P.A., che perde la sua tradizionale veste autoritaria per diventare soggetto erogatore di servizi nei confronti dei cittadini.
Il D.Lgs. 29/93 è tuttavia ricordato per la cosiddetta “privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici”, e soprattutto per avere introdotto disposizioni che si fondano sul principio della netta separazione tra potere politico e potere amministrativo. Tale principio si attua affermando l'autonomia decisionale ed operativa del Dirigente rispetto agli organi politici e delineando la nozione di responsabilità dirigenziale in relazione al perseguimento degli obiettivi indicati e definiti dagli organi esecutivi pubblici (articolo 3 D. Lgs. 29/93).

Tale principio di ripartizione delle competenze, introdotto dal D. Lgs. 29/93 in modo ancora frammentario, dovrà tuttavia attendere i Decreti Legislativi degli anni 97-98, in particolare 396/97, 387/98 e soprattutto 80/98, per essere più compiutamente delineato. Questi decreti, infatti, contribuiscono a rafforzare il principio della distinzione tra politica e amministrazione, con il dichiarato scopo di evitare possibili prevaricazioni della prima sulla seconda.
Ciò avviene attraverso una maggiore specificazione dei rispettivi ambiti e responsabilità e introducendo più efficaci forme di controllo, di valutazione e di scelta dei Dirigenti amministrativi.
Allo stesso tempo, con un’evidente contraddizione che sarà successivamente stigmatizzata da vari pronunciamenti del Giudice delle leggi, si introducono altresì norme che consentono incarichi diretti di dirigenza da parte del potere politico.
E’ a questa normazione che infatti si devono le prime forme di spoils system “all'italiana” e cioè la revoca automatica degli incarichi, la codificazione della loro temporalità, l’individuazione del soggetto incaricato senza un reale necessario meccanismo di selezione comparativa tra candidati all'incarico.

L’articolo 19 del D. Lgs. 29/93, come modificato dal D. Lgs. 80/98, introduce il principio della temporaneità dell'incarico dirigenziale in ambito statale e, per alcuni di essi (Segretario Generale dei Ministeri, Direzione di strutture articolate in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente) stabilisce che gli incarichi possono essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro 90 giorni dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine, gli incarichi si intendono rinnovati fino alla naturale scadenza.

La legge 127/97, a cui si è accennato in precedenza, introduce poi una forma innovativa di spoils system per i Segretari Comunali e Provinciali, in virtù della quale Sindaco o Presidente di Provincia conferiscono l'incarico agli stessi non prima di 60 giorni e non oltre 120 dal loro insediamento per una durata non superiore a quella del loro mandato (gli aspetti di dettaglio relativi alla nomina- revoca - non conferma sono stati approfonditi nel paragrafo precedente).
La Legge 150/99 conferma tale forma di spoils system “generalizzato” e introduce il ruolo unico dei Dirigenti, con soppressione dei ruoli della Dirigenza delle singole Amministrazioni Statali.
Il passaggio normativo successivo è costituito dal D. Lgs.165/2001 che ribadisce il sistema degli incarichi previsto dal D. Lgs. 29/93 e dal D. Lgs.80/98; ma le modifiche più interessanti sono state introdotte dalla Legge 145/2002.
La legge disciplina il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e prevede che con l’atto di conferimento siano indicati oggetto, obiettivi e durata dell’incarico, accentuando in tal modo la sua natura pubblicistica.
La ripubblicizzazione del rapporto di impiego dirigenziale risulta quindi funzionale all’accentuazione del carattere fiduciario della nomina dirigenziale e della dipendenza dei dirigenti dagli organi politici, con conseguente loro precarizzazione, in chiaro contrasto con i principi di separazione e reciproca autonomia tra indirizzo politico e azione amministrativa.

La Legge 145/2002 reintroduce quindi i singoli ruoli della Dirigenza, in precedenza unificati, rafforzando contestualmente lo spoils system, in quanto stabilisce che gli incarichi più elevati decadono decorsi 90 giorni dalla data di fiducia al Governo ed eliminando il silenzio assenso che comportava la conferma implicita dei Dirigenti in caso di inerzia del potere esecutivo.
Il risultato è un generale ulteriore indebolimento della posizione dirigenziale, in quanto la Legge introduce anche importanti modifiche sulla temporaneità degli incarichi (di cui viene fissata solo la durata massima) e allarga la possibilità, in termini numerici, per il conferimento dell'incarico a soggetti estranei alla Pubblica Amministrazione.

Si segnala inoltre il D.L. 3 ottobre 2006, n. 262 convertito con modificazioni nella legge 24 novembre 2006,n. 286, il quale introduce lo spoils system ordinario e quello transitorio.
Per quanto riguarda quello ordinario, l’art. 2 comma 159 modifica l’art. 19 comma 8 del d.lgs. 165/2001 prevedendo la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali allo scadere dei 90 giorni dal cambio di Governo, non solo per gli incarichi apicali, ma anche per quelli dirigenziali sia generali che inferiori affidati a dirigenti di altre p.a. (non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. 165/2001), nonché a personale esterno all’amministrazione e nominato, in base all’art. 19 comma 6, per le sue particolari qualità professionali.
Per quanto riguarda lo spoils system transitorio, il comma 161 dell’art. 2 prevede che in sede di prima applicazione del rinnovato art. 19 gli incarichi conferiti prima del 17 maggio 2006 cessano, se non confermati, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.

L'ultimo intervento normativo in materia di Dirigenza Pubblica è costituito, come detto, dalla Riforma Brunetta (D. Lgs.150/2009),alla quale sono dovute importanti novità in materia, ma che tenta di distinguersi per l'obiettivo ambizioso di ottenere un miglioramento degli standards qualitativi ed economici dell'azione della P.A. da attuarsi, almeno nelle intenzioni del legislatore, soprattutto attraverso il riordino della Dirigenza pubblica.
L’impostazione complessiva della riforma del 2009 è ispirata dall'intento di incrementare l'efficienza e l'efficacia dell'attività amministrativa, per cui ogni aspetto della stessa, dalla ridefinizione degli ambiti riservati alla legge e alla contrattazione collettiva alla promozione della selettività gli avanzamenti di carriera, dal riconoscimento di premialità in relazione alla valutazione e al merito al contrasto alla scarsa produttività e all'assenteismo sino al rafforzamento dell'autonomia dei poteri e della responsabilità dei Dirigenti, devono essere lette all'interno di questa visione.

Con particolare riferimento alla Dirigenza, la Riforma Brunetta è consapevole che tali obiettivi possono essere effettivamente conseguiti solo rafforzando la distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo e quelle di gestione amministrativa e attribuendo ad essa il potere di utilizzare criteri di gestione e di valutazione dei dipendenti attraverso strumenti nuovi, attinti dall'esperienza del settore privato (art. 37 D. Lgs.150/2009). L’intenzione del legislatore è inoltre di rafforzare l'autonomia effettiva dei Dirigenti non solo dagli organi di vertice elettivo, attraverso una più definita regolazione dei rapporti con il potere politico, ma anche dalle influenze del sindacato.
Tralasciando gli aspetti della riforma relativi al cosiddetto “ciclo della performance”, non attinente alla presente analisi, il D. Lgs.150/2009 interviene anche sulla disciplina del conferimento degli incarichi, con cui tenta di rafforzare la separazione tra politica e amministrazione (art. 40 D. Lgs.150/2009 che modifica l’art.19 del D. Lgs.165/2001) recependo una consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (Sent. N. 103/2007, 104/2007).
La Riforma, in tale ambito, pur confermando il connotato di specialità del rapporto di lavoro del Dirigente pubblico, caratterizzato dalla compresenza di un contratto di lavoro a tempo indeterminato, che attribuisce la qualifica, e di vari incarichi a termine, che gli conferiscono un ruolo e compiti specifici in relazione ad una determinata posizione, stabilisce alcuni criteri obiettivi per il conferimento degli stessi.
Questi ultimi sono costituiti dal principio di trasparenza nella scelta e di necessaria motivazione nella revoca, alcuni nuovi limiti allo spoils system, allo scopo di rafforzare l'autonomia della Dirigenza rispetto agli organi politici e conformarsi a quei principi costituzionali che già allora la Corte aveva esplicitato in materia.

Il Decreto, pertanto, non si limita a disporre che gli organi di governo, prima di conferire un incarico, debbano valutare la competenza del Dirigente, nonché le sue esperienze pregresse, i risultati conseguiti e le valutazioni ottenute, ma, con il nuovo articolo 19 comma 1-bis, ispirato a principi di pubblicità e trasparenza ed anche a quanto affermato dalla giurisprudenza ordinaria, che essi debbano rendere adeguatamente conoscibili il numero e la tipologia dei posti disponibili, i criteri di scelta, nonché acquisire le disponibilità dei Dirigenti interessati e valutarle.
Sempre nell'ottica della rafforzamento dell'autonomia della Dirigenza, con riferimento alla disciplina della revoca, la Riforma Brunetta precisa che gli incarichi possono essere revocati solo previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, nei casi di responsabilità dirigenziale dovuta al mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati e per l’inosservanza delle direttive degli organi politici.

Le disposizioni sulla durata dell'incarico sono confermate, ad eccezione dell’ipotesi della derogabilità della durata minima triennale nel caso di collocamento a riposo del Dirigente prima dei tre anni e l'inderogabilità della durata triennale in caso di primo conferimento. Con riferimento specifico allo spoils system, il legislatore del 2009, stante la necessità di adeguare la normativa alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale (art. 37), la quale aveva sancito il contrasto del principio di fiduciarietà con l'articolo 97 della Costituzione, ha comunque previsto il meccanismo della decadenza automatica, decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al Governo e salvo conferma espressa, ma solo per gli incarichi di Segretario Generale di Ministeri, incarichi di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelle di livello equivalente.

Restano esclusi, pertanto, gli incarichi non apicali di gestione, la cui disciplina deve continuare ad essere ispirata al principio di distinzione tra politica ed amministrazione.
Infine, per quanto riguarda gli incarichi conferiti a Dirigenti non appartenenti ai ruoli dell'amministrazione o a soggetti esterni o interni non in possesso della qualifica dirigenziale, gli stessi risultano espressamente esclusi dallo spoils system.
Il Decreto aveva quindi introdotto l'istituto del mancato rinnovo dell'incarico in caso di processi di riorganizzazione, il quale incideva fortemente sul principio di continuità nello svolgimento dello stesso.
La norma che introduce tale istituto è stata tuttavia abrogata dall’articolo 9 comma 32 del D.L. 78/2010, convertito nella L. 122/2010, il quale prevede che “se alla scadenza dell'incarico le Amministrazioni non intendono, anche in assenza di valutazione negativa, confermare l'incarico conferito al dirigente, conferiscono al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore”.

Questa disposizione costituisce una brusca inversione di tendenza rispetto al delicato equilibrio che era stato raggiunto tra autonomia dirigenziale e potere politico.
Infatti essa prevede l'obbligo per l'amministrazione, in dipendenza di processi di riorganizzazione oppure alla scadenza, che non intenda confermare l'incarico conferito al dirigente anche in assenza di una valutazione negativa, di comunicare allo stesso con adeguato preavviso la propria scelta in maniera idonea e motivata, prospettando i posti disponibili per nuovo incarico.

Il sistema sembra essere in controtendenza rispetto all'evoluzione che la normativa aveva conosciuto sotto l'impulso della giurisprudenza costituzionale; quest'ultima, come si vedrà, con la sentenze numero 103 e 104 del 2007 avevano introdotto una serie di principi tesi a rafforzare le garanzie dei dirigenti pubblici, con particolare riferimento proprio ai criteri e alle procedure di conferimento, revoca e conferma degli incarichi, ancorandoli agli esiti della valutazione del loro operato rispetto alle determinazioni delle amministrazioni.

Al contrario, con questa innovazione legislativa viene meno la differenziazione del regime della mancata conferma degli incarichi a seconda che alla base di essa ci sia o meno una valutazione negativa, per cui anche in presenza di una valutazione positiva il dirigente potrà vedersi attribuire un altro incarico senza alcun preavviso che gli consenta di interloquire con l'amministrazione in via preventiva e di verificare la congruità della propria ricollocazione presso altre amministrazioni.
In definitiva , egli dovrà accettare anche un incarico di valore economico inferiore pur in presenza di una valutazione di eccellenza , in una situazione che incide sulla sua posizione e sulle sue prospettive professionali ma anche sulla sua motivazione, risultando in definitiva poco coerente con il principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione.