La riserva di legge formale: tra garanzia costituzionale e strumento di controllo parlamentare

La riserva di legge è un istituto affermatosi in un clima politico-istituzionale che promuoveva un sistema di rigida divisione dei poteri e nel principio della supremazia della legge formale, derivante dal concetto politico di legge in senso democratico, alla quale si riconosceva la competenza di intervenire in materia di alcuni diritti ritenuti fondamentali come libertà e proprietà in quanto espressione della volontà generale. Al riguardo, Fois, ritiene che le componenti essenziali di una simile situazione erano da ricercare da un lato nella grande fiducia verso il legislatore e dall’altro nella profonda sfiducia nell’esecutivo.

La situazione muta profondamente con il passaggio dallo stato di diritto allo stato sociale, da una costituzione flessibile ad una costituzione rigida dove anche la legge stessa compie un importante processo evolutivo che vede però accrescere il potere normativo del Governo dissolvendo il concetto di tipo unitario di legge formale.

La Costituzione vigente ha voluto però mantenere, in alcune ipotesi, una riserva di legge formale con possibilità di regolamentazione esclusiva della sola legge del Parlamento e con l’esclusione quindi di atti aventi forza di legge.
La riserva di legge formale è tipica dei casi in cui si vuole riservare al solo Parlamento la possibilità di adottare un determinato atto, ed è dunque soprattutto utilizzata per quanto concerne gli atti autorizzatori dell'assemblea. Infatti come previsto dall’art.72 c.4, le materie coperte da riserva di legge formale sono quelle coperte da riserva di assemblea e dove c’è quindi l’obbligo di seguire il procedimento legislativo ordinario. L’l'iter ordinario che è più complesso e lungo rispetto ad altri procedimenti, è stato riservato a determinate materie che sono ritenute più importanti. Si può ritenere quindi questa tipologia di riserva, che assicura un maggiore livello di garanzia, come un rafforzamento di quella ordinaria.

Come sostiene Amato nessuna delle ipotesi previste sembra però riconducibile al principio della riserva di legge. Nei casi di legge di approvazione del bilancio e di legge di autorizzazione della ratifica dei trattati internazionali si tratta di attribuzione costituzionale di competenza e la parola “riserva” vuole indicare che la Costituzione conferisce al Parlamento poteri d’intervento estranei alla funzione di produzione del diritto ed espressione, invece, della funzione di controllo politico del Governo. Il bilancio infatti è atto del Governo, la ratifica dei trattati è invece di competenza del Capo dello Stato. Viene prevista la partecipazione, di natura autorizzativa o approvativa, del Parlamento per permettere un equilibrio tra i due organi e per associare così direttamente le Camere all’indirizzo politico del Governo.

Da questo punto di vista continua a sembrare improprio il riferimento alla riserva di legge, intesa come disciplina della materia riservata al legislatore, essendo ora viceversa intesa come dovere del legislatore di esprimere il proprio consenso mediante concreti atti di autorizzazione o approvazione; appare assurda l’idea che in simili casi l’intrasferibilità della competenza parlamentare al governo sia da riconnettere al principio della “riserva”.

E’ chiaro anche che autorizzare il governo ad approvare i propri atti, significherebbe eliminare il controllo politico, alterare gli equilibri, sovvertire la Costituzione. Lo stesso vale per la legge delega e per la legge di conversione. La funzione degli articoli 76 e 77 della Costituzione non è certo quella di stabilire una riserva di legge, ma solo di consentire la delegazione e la conversione stabilendone modalità e limiti. Se non fosse imposta una simile riserva, si potrebbe in questi casi procedere con atti aventi forza di legge, falsando in modo inaccettabile la natura dei rapporti tra l'esecutivo e il legislativo.