I fabbisogni standard nell'impianto del federalismo fiscale e nella spending review

Le riduzioni lineari alle dotazioni del bilancio statale hanno costituito, nel corso della XVI legislatura, uno degli strumenti prioritari per l’ottenimento di risparmi funzionali al conseguimento degli obiettivi correttivi dei conti pubblici nell’ambito dei provvedimenti di manovra finanziaria. I “tagli” sono stati adottati in ragione del deteriorarsi della situazione economico finanziaria e della conseguente necessità ed urgenza di intervenire per assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici assunti in sede europea. Essi sono stati adottati, in un primo tempo, come riduzioni sul triennio di riferimento, come nel caso del D.L. 25 giugno 2008, n. 112. 

Successivamente, sono state invece adottate riduzioni con effetti permanenti, come quelle disposte dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, dal D.L. 6 luglio 2011, n. 98 e D.L. 13 agosto 2011, n. 138, nonché dal D.L. 6 luglio 2012, n. 95. Gli interventi, che si sono via via cumulati, hanno determinato un progressivo irrigidimento delle risorse iscritte a bilancio, al quale si è cercato di porre rimedio attraverso meccanismi sempre più ampi di flessibilità nella allocazione e nella gestione delle risorse. Le categorie economiche più colpite dalle riduzioni sono state, come si vedrà, le spese discrezionali di parte corrente (cd. spese di adeguamento al fabbisogno) e specificamente le spese per consumi intermedi, nonché le spese per trasferimenti.

Di seguito si espongono i principali  interventi di riduzione lineare operati al bilancio per ripercorrere le manovre finanziarie degli anni 2008-2013 e, successivamente, si confrontano i programmi presentati nel 2013 per il triennio 2014-2016.

● manovra finanziaria per il 2009: riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di competenza dei vari ministeri iscritte nel bilancio per il triennio 2009-2011 e ampliamento contestuale dei margini di manovra della pubblica amministrazione attraverso l’introduzione della distinzione fra spese “rimodulabili” e “non rimodulabili”;

● manovra finanziaria per il 2011: riduzione lineare del 10 per cento delle dotazioni finanziarie iscritte nell’ambito delle spese rimodulabili delle missioni di ciascun ministero e contestuale facoltà di rimodulare le dotazioni finanziarie, in sede di legge di bilancio, per “motivate esigenze”;

● manovra finanziaria per il 2012: riduzioni delle spese - tanto di quelle rimodulabili quanto di quelle non rimodulabili - delle amministrazioni centrali dello Stato a decorrere dall’anno 2012 e contestuale introduzione della possibilità, per le singole amministrazioni, di proporre le iniziative legislative necessarie al fine di conseguire gli obiettivi di riduzione della spesa;

● manovra finanziaria per il 2013: riduzione delle spese delle amministrazioni centrali a partire dal 2013 e riproposizione del meccanismo di attribuzione di un potere di iniziativa alle singole amministrazioni;

Nel corso della XVI legislatura i tagli lineari operati al bilancio statale hanno assunto consistente entità, costituendo per il bilancio statale lo strumento principale di medio breve periodo per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. Osservando la tabella che precede, ciò è vero soprattutto negli anni 2011 e 2012, in cui gli effetti cumulati delle riduzioni operate dai provvedimenti di manovra sono stati pari complessivamente a circa 18 miliardi di euro e a 13 miliardi di euro, a fronte di riduzioni negli altri anni del periodo considerato, che si situano su valori consistentemente inferiori. L’entità e la portata di tali riduzioni, da unirsi, ad ulteriori interventi di contenimento, vertenti specialmente sui consumi intermedi e sulle spese per redditi da lavoro dipendente, ha prodotto effetti sull’andamento incrementale della spesa statale, arrestandone la tendenza evolutiva.

Le spese finali dello Stato risultano, negli anni 2010 e 2011, in diminuzione rispetto al biennio precedente. 
In particolare, nell’anno 2011 esse si attestano a 539,3 miliardi di euro, a fronte dei 558,3 miliardi del 2009, in decrescita di circa il 3,4 per cento. Un forte aumento si riscontra nell’anno 2012.

Osservando l’andamento della categoria dei consumi intermedi, sulla quale si è concentrata la parte preponderante delle misure di contenimento adottate nel corso della XVI legislatura, ivi inclusi i tagli lineari alle dotazioni di bilancio sopra descritti, può verificarsi come essa si riduce nel 2010 del 24,4 percento rispetto all’anno 2009, mentre, nel 2011, aumenta di oltre il 12%, offrendo pertanto l’impressione di una sostanziale inefficacia dei tagli imposti alle amministrazioni centrali con i ripetuti provvedimenti di questi anni. 
Nonostante i margini di flessibilità attribuiti alle pubbliche amministrazioni nella concreta gestione degli obiettivi di riduzione di spesa al fine di superare le criticità connesse, in generale, al ricorso a strumenti di “blocco” della spesa che creano difficoltà gestionali e possono dar luogo a “rimbalzi” della spesa negli anni successivi, le Amministrazioni hanno mostrato una scarsa propensione a riorientare le proprie decisioni di spesa sulla base di specifiche priorità, posto che hanno usato solo in minima parte la possibilità loro riconosciuta di modificare - sulla base di specifiche esigenze - gli accantonamenti lineari determinati dal testo della legge e in definitiva hanno tutte richiesto la restituzione delle somme accantonate.

Con questa considerazione non si vuole condannare senza appello il metodo dei tagli lineari ma solo sottolineare la distanza fra la teoria della spending review e la pratica dei tagli lineari, fra il pensiero delle scelte strategiche e l’azione dei tagli orizzontali. Pertanto, all’interno di questo quadro, è importante riprendere la considerazione secondo la quale la banca dati dei fabbisogni standard può essere utilizzata per superare il meccanismo dei tagli lineari, per prevedere delle misure di razionalizzazione della spesa pubblica che tengano conto delle diverse esigenze dei vari enti e della diversa efficienza tra gli stessi e, quindi, per una spending review che realmente sia meritocratica.