Il Project Financing: un'opportunità per pubblico e privato

L'Associazione Nazionale Costruttori Edili, nel corso del 2012, ha proceduto ad un'indagine, relativa ai sei anni intercorsi tra il 2003 ed il 2009, circa i bandi di gara cui è seguita l'assegnazione del progetto, rilevando la scarsa funzionalità nel nostro Paese dei procedimenti PF.
In tale intervallo, sebbene vi sia un'ampia mole di pubblicazioni, ad essa non corrisponde un'aggiudicazione finale di pari intensità ed estensione: ad una gara su tre manca la corresponsione di un vincitore concessionario.
In Italia, la lentezza del PF è evidente se si considera proprio la scarsità di lavori pubblici messi in opera attraverso l'impiego di questo procedimento.
Infatti, procedendo all'analisi dei momenti successivi alle pubblicazioni dei bandi ed alla loro aggiudicazione, emerge che al 38% di essi sono seguiti i lavori di apertura del cantiere per la realizzazione delle opere, e solo 1 su 4 ha proceduto alla fase gestionale. In base a questi dati, emerge un indice procedurale di PF che ne rivela uno scarso funzionamento.
Rivolgendo l'attenzione unicamente ai bandi cui segue l'individuazione di un assegnatario, la percentuale di quelli che hanno proceduto alle fasi successive è del 63% e 41%, rispettivamente per la fase di costruzione effettiva e gestione. In questo caso, invece, si parla di indice progettuale, il quale si rivela molto utile ad analizzare le problematicità che i lavori in PF incontrano per il loro progresso industriale.

Una valutazione efficace sul processo di emersione del PF nel nostro Paese richiede inevitabilmente un'analisi anche della tempistica di conclusione dei lavori.
Attraverso questo studio congiunto sarà quindi possibile iniziare a comprendere le problematicità o i malfunzionamenti che rallentano il ricorso al PF.
Innanzitutto, si è proceduto alla suddivisione dei momenti che seguono l'emanazione della gara, distinguendo in: aggiudicazione del contratto di concessione; stipula delle convenzioni; avallo del progetto definitivo; consenso al progetto esecutivo; avvio dei lavori, cui segue la fase di gestione.
Dai dati raccolti circa il decorso medio richiesto alla messa in pratica dei lavori di PF, si rileva che la media delle tempistiche necessarie al loro termine è di quattro anni e dieci mesi.
Facendo un confronto tra le opere di valore, in euro, inferiore a cinquanta milioni e quelle invece superiori a tale importo, si nota che, mentre in entrambi i casi la durata media relativa al momento di aggiudicazione e di sottoscrizione delle convenzioni non muta in maniera rilevante, le maggiori diversità subentrano al momento dell'avallo della progetto definitivo, in cui le seconde registrano tempi protratti pari a due anni e due mesi. La motivazione a ciò è rintracciabile nella delicatezza economica e di sviluppo del progetto che le opere di valore superiore a cinquanta milioni di euro presentano, il che si ripercuote chiaramente, durante la Conferenza dei Servizi, sul ritardo nella definizione di ogni particolare dell'iniziativa.
Solo dopo il consenso al progetto esecutivo i lavori possono avviarsi, di norma dopo pressappoco quattro mesi, e continuano per un periodo, in media, di circa un anno e otto mesi.
Quando si considerano queste analisi empiriche, bisogna ricordare che buona parte delle opere considerate, di importo maggiore a cinquanta milioni di euro, ammetteva la ripartizione degli interventi di realizzazione in siti costruttivi, oppure procedeva alla fase gestionale senza che gli interventi stessi fossero necessariamente giunti al termine.

In confronto con i dati ricavati nel corso degli anni precedenti e di quelli forniti dal Ministero dello Sviluppo Economico le tempistiche sono più brevi, il che dimostra che il periodo temporale richiesto alla costruzione di lavori in PF è minore di quello necessario secondo gli appalti classici, che prevedono, in media, 7 e 11 anni, rispettivamente per i lavori di importo inferiore e superiore ai cinquanta milioni di euro.
Se non si prende in considerazione la fase di avvio dell'opera, le valutazioni circa i tempi medi richiesti mette in luce come la fase di avallo del progetto sia quella che necessita di più tempo, specialmente per i lavori superiori, in valore, a euro cinquanta milioni.
Questo perché essa è caratterizzata da forte difficoltà nel calcolo finanziario e nello sviluppo del progetto e, al contempo, da tutte le problematicità sopra analizzate che spesso conducono al ritardo o alla mancata concretizzazione dei lavori stessi. Il soggetto che si è occupato di tale valutazione è l'Associazione Nazionale Costruttori Edili che ha operato mediante indagini, interviste e questionari rivolti alla PA.
Il momento di approvazione del progetto è, in definitiva, rallentato da contenziosi, ritardi nella concessione di autorizzazioni territoriali e da domande di modifiche nel progetto.


In particolare, i contenziosi riguardano tutte le fasce di importo, tutti i procedimenti di bando impiegati, ogni settore in cui si inquadrano i lavori, i vari committenti e tutte le regioni d'Italia.
Essi presentano differenti conformazioni a seconda, ad esempio, che si tratti di lavori inferiori, in valore, a euro cinquanta milioni, per i quali gli ostacoli sono prodotti dalla lentezza nella stipula dei contratti e dalla resistenza dei cittadini locali; nel caso di lavori superiori, in valore, a euro cinquanta milioni, invece, le difficoltà sono causate soprattutto dalla possibilità di espropri.
In secondo luogo, i ritardi nella concessione di autorizzazione ambientale si registrano specialmente in settori relativi alla costruzione di impianti di diverso tipo, quali, ad esempio, per lo smaltimento dei rifiuti, per le energie rinnovabili (fotovoltaico) o su cui insistono porti.
Spesso poi, è consistente la domanda per la variazione dei progetti circa quei lavori per i quali è possibile il supporto della Conferenza dei Servizi, il che causa ritardi importanti e compromettenti l'equilibrio economico-finanziario dei lavori stessi.
Infine, accade anche che il buon funzionamento del PF sia ostacolato da una non corretta messa a punto della documentazione alla base dei bandi, necessaria all'impianto cruciale di realizzazione dei lavori.
È stata rilevata una scorretta valutazione dei PEF, la cui causa è dovuta ad una sottostima delle spese di costruzione e manutenzione e ad una valutazione erronea delle richieste degli utenti potenziali dell'opera.
Finora, questi elementi sicuramente provocano ritardi alla progettazione delle opere. Esistono poi altri due ostacoli cruciali che causerebbero addirittura lo stallo dello sviluppo delle opere stesse: il mutamento d'orientamento dell'organismo concedente e gli ostacoli di ordine finanziario ed economico.
Il primo si è verificato soprattutto nei lavori urbani avviati dai Comuni. Ancora una volta, questo elemento si caratterizza per i lunghi tempi di inizio delle opere. Infatti, tra il momento in cui esse vengono aggiudicate e quello in cui vengono avallate, possono subentrare mutamenti alle esigenze degli utenti finali potenziali in grado di far rivalutare interamente l'efficacia, in termini economici, delle opere.
Il mutamento d'orientamento, in aggiunta, può derivare da mutamenti di governo, da nuove analisi economiche, che rivelano la maggiore efficienza dell'appalto classico, o dal mancato consenso dei cittadini coinvolti.
Lo stallo definitivo del progetto è causato specialmente dagli ostacoli di ordine economico susseguitisi con cruciale incidenza alla crisi del 2007/2008.
Queste considerazioni conducono ad affermare che le valutazioni di mercato del PF rilevano molteplici vincoli procedurali-gestionali, organizzativi, legislativi ed economico-finanziari, i quali non consentono al PF stesso di offrire una soluzione immediata ed efficiente alla crescente domanda, promossa a livello nazionale, di realizzazione di opere di interesse pubblico. […]