Le Unioni dei Comuni nel sistema Europeo

L'Italia registra, nel 2011, 8.092 Comuni, di questi, in base agli ultimi dati ISTAT dell'anno 2011, circa 500 superano i 15.000 abitanti, circa centocinquanta superano i 50.000 abitanti, tra cui 80 capoluoghi di provincia (37 capoluoghi hanno invece popolazione inferiore ai 50.000 abitanti). Le principali differenze rispetto alla numerosità della popolazione riguardano il Piemonte composto da 1.206 Comuni (media: un Comune ogni 3.700 abitanti), la Toscana con 287 comunità (media: 13.065 abitanti), e il Molise da 136 (media: 2.351 abitanti). Nel 1861, anno dell'unità d'Italia, i comuni erano 7.720, in corrispondenza del censimento del 1921 è stato registrato il maggior numero di comuni circa 9.195, mentre al censimento successivo del 1931 si registrarono 7.311 comuni, valore minimo mai raggiunto grazie ai già descritti accorpamenti imposti dal governo fascista.

L’associazionismo ha avuto uno sviluppo, sotto forma di Unioni di Comuni, che in pochi anni ha portato le unioni da un numero veramente esiguo, 67 nel 2000, a ben 352 unità nel 2011, registrando in un decennio un aumento del 425%, interessando 1.752 Comuni e coinvolgendo una popolazione di circa 6,5 milioni di abitanti, a fronte dei quasi 5 milioni del 2000. Non certo un successo esplosivo ma comunque un dato rilevante, considerando anche che più dell’80% dei Comuni interessati ha una popolazione inferiore ai 5000 abitanti. Tale incremento è stato possibile in seguito alla rimozione di una serie di vincoli legislativi che, originariamente pensati per favorire la fusione tra comuni di piccole dimensioni, ne riducevano, di fatto, l’autonomia locale.


L’Unione indicata dal Tuel, nell’intenzione del legislatore, non si limita ad essere una risposta alle problematiche dei piccoli comuni, ma cerca di andare oltre il mero confine territoriale considerando l’importanza di partecipare alla programmazione territoriale regionale (forse cercando di riprendere il successo del modello tedesco). Essa ha personalità giuridica come pure la qualifica di ente locale (art.2 e 32 del Tuel) mentre la Costituzione nel nuovo titolo V tace al riguardo. L’Unione, sulla carta, sembra la miglior soluzione per superare lo scoglio della geografia e delle resistenze campanilistiche, storiche e sociali. Il legislatore inoltre conferisce alle Regioni il compito di svolgere la funzione amalgamante (quello che in Francia hanno fatto i Prefetti ed in Germania i Land). Il legislatore nell’elaborare le caratteristiche organizzative delle Unioni ha descritto regole sintetiche e minime, le cui attuazioni possono essere molto diverse fra di loro proprio perché venissero costruite in funzione delle singole esigenze territoriali ed istituzionali.

Tra gli elementi determinati ci sono la presenza di un presidente eletto tra i Sindaci dei Comuni dell’Unione e un consiglio nominato sempre tra i consiglieri dei singoli comuni con la garanzia della rappresentanza delle minoranze. Alle Unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati, semplificando cosi le procedure di accertamento e riscossione ed evitando inutili passaggi attraverso i comuni impositori, questo almeno nelle ottimistiche previsioni del legislatore. Alle regioni è lasciato il compito di prevedere gli ambiti territoriali ottimali di gestione delle funzioni associate e questa ê una delle prima previsioni che ha “legato le mani” a quei comuni che non essendo preparati al tema non hanno espresso da subito le proprie osservazioni in materia.

D’altro canto doveva essere previsto dallo stesso legislatore che i Comuni delle zone disagiate sarebbero stati quelli che avrebbero dimostrato una maggior reticenza nell’avvicinarsi al tema delle Unioni non solo perché storicamente gelosi della loro municipalità e indipendenza ma anche perché questa era la condizione naturale in cui erano costretti dalla geografia e la “chiusura” ad ogni forma di collaborazione non era tanto per cattiva volontà quanto per cultura indotta aiutati che dio ti aiuta, non aspettarti nulla da chi, benché sia tuo vicino e vive anche a pochi Km non può raggiungerti perché, ad esempio, la neve ha bloccato la strada.
La decisione sull’ambito territoriale vincola tutto il processo e come vedremo in seguito può presentare ostacoli al successo dell’Unione stessa.