La regolamentazione finanziaria: teoria, storia e istituzioni, con un confronto USA-UE

Uno dei problemi principali riguarda il fenomeno di “moral hazard” che viene a crearsi a fronte di assicurazioni, più o meno esplicite e generalmente pubbliche, contro il rischio di fallimento.
Queste “safety nets” (letteralmente “reti di sicurezza”) sono di due tipi, a seconda del soggetto a cui sono rivolte:
- Protezione delle “too-big-to-fail”, indirizzata verso le istituzioni finanziarie.
- Assicurazione sui depositi bancari, indirizzata verso i consumatori.

La questione delle “too-big-to-fail” è balzata all’onore delle cronache durante la crisi finanziaria del 2008: dopo il fallimento di Lehman Brothers il governo USA si rese conto dei rischi che un contagio avrebbe avuto sull’economia mondiale, nel caso in cui altre grandi istituzioni finanziarie fossero fallite. Il Tesoro venne quindi in aiuto di diverse società, soprattutto nei confronti di AIG, fornendo ingenti linee di credito per permettere al colosso assicurativo di far fronte alle perdite continue, fino ad arrivare al vero e proprio salvataggio e alla nazionalizzazione de facto. Un processo simile avvenne anche per Fannie Mae e Freddie Mac, le due GSE (“government-sponsored enterprises”) operanti nel settore dei mutui. Il costo totale dei salvataggi è stato calcolato in 700 miliardi di dollari, una cifra molto alta se si pensa che il budget federale del 2008 era pari a 2900 milardi. Il costo del bailout, pari circa al 25% di tale budget, è considerata una delle cause del crescente deficit nelle finanze pubbliche USA (anche se non si può non notare come il disavanzo avesse cominciato ad essere sistematico già nel 2003).

In realtà il “bailout” (salvataggio) delle banche non è avvenuto per la prima volta con la recente crisi: nel 1984 la Continental Illinois, al tempo settima banca degli USA per dimensione, divenne insolvente per una serie di investimenti sbagliati e fu colpita da una corsa agli sportelli troppo rapida per poter essere fronteggiata. La FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) ritenne che la banca fosse “troppo grande per fallire” e che il rischio di una bancarotta fosse troppo alto, e garantì quindi virtualmente tutti i depositi e il capitale azionario utilizzando quasi 5 miliardi di dollari per il salvataggio. Un altro salvataggio di grandi dimensioni fu quello del 1998 in favore del Long-Term Capital Management (LTCM), un importante hedge fund sull’orlo del fallimento. Diversi economisti ritennero questo salvataggio un errore dai costi nettamente superiori ai benefici, con i principali vantaggi in favore di manager e azionisti. Infine, anche durante il crollo delle S&L (v. supra, cap. 2.1.6) il governo dovette utilizzare ingenti quantità di soldi pubblici per superare la crisi.

In entrambi questi casi al policymaker si pone un dilemma sostanzialmente insolubile: da un lato lasciar fallire le istituzioni insolventi, come la legge di mercato richiederebbe, con rischio di forti ricadute sia sui risparmi dei cittadini che sull’offerta di credito per l’economia, una delle variabili più delicate e importanti in momenti di crisi. Oppure salvare le banche, attraverso l’apertura di linee di credito illimitate, dell’acquisto di assets “tossici” o addirittura con una nazionalizzazione forzata, nel tentativo di stabilizzare il sistema ed evitare distruzioni maggiori, ma con il rischio (anzi, la certezza) di scontentare i cittadini per l’utilizzo improprio dei soldi pubblici, aumentando il moral hazard potenziale e ingrossando i deficit di bilancio.
Questo potenziale azzardo morale è reso evidente dal differente costo di finanziamento fronteggiato dalle banche di piccole dimensioni rispetto alle “big” (assets oltre i 100 miliardi di dollari): come notato da Baker e McArthur, prima della crisi questa differenza era pari in media allo 0,29%, mentre quando nel 2008 la linea del “too-big-to-fail” divenne di fatto la politica ufficiale del governo questo gap si alzò a 0,78%. L’aumento di quasi 50 punti base è in parte attribuibile alla garanzia governativa, che si va ad aggiungere alle garanzie proprie della banca. Questa scelta politica permette alle banche che rientrano nella rete di sicurezza di prendere a prestito ad un tasso inferiore a quello che otterrebbero semplicemente con il proprio merito.

E’ importante però che quando si parla di “salvare” una banca ci si intenda sul significato: le soluzioni possono essere la fusione con un’altra istituzione, l’acquisto da parte dello stato oppure l’apertura di linee di credito temporanee. In ogni caso il management dovrebbe essere licenziato, così come gli azionisti dovrebbero perdere il loro investimento. Se queste condizioni sono rispettate si raggiunge l’obiettivo di mantenere operativa l’istituzione per il bene degli “shareholders” (clienti, correntisti, la società di per sé), punendo allo stesso tempo chi ha causato il fallimento. E’ questo l’unico modo equo di gestire operazioni di questo tipo, che altrimenti sarebbero trasferimenti impropri di ricchezza da una categoria (i contribuenti) a un’altra (le istituzioni finanziarie), con evidenti implicazioni di “tradimento” del patto fra governo e cittadini.