L'organizzazione della protezione civile

Un evento così drammatico, che colpisce circa settantamila persone, non può non ricevere un "trattamento" legislativo speciale: al pari di emergenze passate, il 28 aprile il Governo emana il decreto legge n. 39, "Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile" (il cd. "decreto Abruzzo"), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, con cui sono disposti vari interventi al fine di risolvere i problemi immediati provocati dal sisma. La catastrofe, infatti, si presenta così intensa ed estesa da non poter lasciare la determinazione degli interventi da condurre alle sole ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'articolo 1 del d.l. n. 39 del 2009 prevede che le ordinanze di protezione civile per fronteggiare la specifica emergenza siano emanate di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, per quanto attiene agli aspetti di carattere fiscale e finanziario (comma 1); inoltre, esse producono effetti esclusivamente nel territorio dei Comuni interessati dagli eventi sismici del 6 aprile 2009, i quali abbiano risentito, sulla base dei dati ottenuti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile, un'intensità uguale o superiore al sesto grado della scala Mercalli – Sieberg – Cancani (i Comuni del cd. cratere). Le ordinanze riguardano, inoltre, le persone residenti, le imprese operanti e gli enti aventi sede in quei territori (comma 2). Alcuni interventi potranno altresì riguardare beni localizzati al di fuori dei Comuni indicati, purché sussista un nesso di causalità diretto tra il danno subito e l'evento sismico, comprovato da apposita perizia giurata (comma 3).

Le ordinanze di necessità ed urgenza emanate del Presidente del Consiglio dei Ministri ricevono dal decreto stesso una nuova legittimazione e una nuova funzione.
Il "decreto Abruzzo", infatti, in varie disposizioni le considera attuative del decreto stesso.
Si tratta manifestamente di finalità diverse e più ampie rispetto a quelle previste dall'articolo 5, comma 2, della l. n. 225 del 1992, secondo il quale le ordinanze sono unicamente utilizzabili per l'attuazione degli interventi emergenziali. Invero, non tutte le disposizioni del d.l. n. 39 del 2009 sono di carattere strettamente emergenziale; mentre sappiamo che l'uso delle ordinanze dovrebbe costituire un'extrema ratio.
Un esempio significativo in tal senso proviene dalle ordinanze che dispongono la sospensione del pagamento dei tributi per le popolazioni colpite dal sisma.
Il 9 aprile 2009 il Ministro dell'Economia e delle Finanze decreta la sospensione dal 6 aprile al 30 novembre 2009 dei termini relativi agli adempimenti e ai versamenti tributari che scadono in quel periodo; successivamente, il d.l. n. 39 dispone, all'articolo 6, comma 1, lettera g), la rideterminazione della sospensione del versamento dei tributi e della ripresa della riscossione dei tributi. Come per il resto delle disposizioni del "decreto Abruzzo", anche questa è da attuare tramite ordinanza. Così avviene: l'o.p.c.m. del 6 giugno 2009, n. 3780 prevede la sospensione del versamento dei tributi dal 6 aprile 2009 al 30 novembre 2009 per le persone fisiche che alla data del 6 aprile avevano il domicilio fiscale in uno dei Comuni del cratere.

Prima della data fatidica, viene emanato il decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella l. 3 agosto 2009, n. 102, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali, il quale all'articolo 25 stabilisce che «la ripresa della riscossione dei tributi non versati per effetto della sospensione disposta dall'articolo 1 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3780 del 6 giugno 2009, avviene, senza l'applicazione di sanzioni ed interessi, mediante 24 rate mensili di pari importo a decorrere dal mese di gennaio 2010».
L'articolo 25 suscita le proteste della comunità colpita dal terremoto, sentitasi trattata in maniera più sfavorevole rispetto ad altre popolazioni sinistrate, il che determina l'impegno del Governo, mediante una nota del Ministro dell'Economia e delle Finanze, ancor prima che il decreto legge venga definitivamente convertito dalle Camere, a rinviare con ordinanza di protezione civile la ripresa del pagamento dei tributi; quest'ultima
emanata il 30 dicembre 2009, proroga la sospensione delle tasse fino al 30 giugno 2010.
È stato affermato che «la prospettata intenzione del Governo di procedere attraverso ordinanza di protezione civile per disporre in deroga ad un decreto – legge in corso di conversione appare emblematica di come l'ordinanza di protezione civile sia intesa». Seppure nel caso in esame si tratti di disposizione favorevole ai suoi destinatari, per cui presumibilmente la giurisprudenza amministrativa non avrà modo di pronunciarsi in proposito, sono evidenti i problemi di costituzionalità, per due motivi: le ordinanze dovrebbero trovare la loro ratio derogatoria nella necessità di intervenire in maniera rapida nel corso di un'emergenza e non dovrebbero essere necessarie ad attuare un decreto legge, nella misura in cui gli interventi richiesti dal decreto legge non siano strettamente emergenziali; questo vale soprattutto per l'ordinanza che rinvia il pagamento dei tributi, poiché un siffatto rinvio non può essere considerato strettamente emergenziale a distanza di otto mesi dal sisma ed, inoltre, sembra aggirare l'obbligo di copertura finanziaria per ogni legge che importi nuove e maggiori spese, disposto dalla Costituzione all'articolo 81, comma 3.
Si badi bene: in questa sede non si discute il merito del rinvio del pagamento dei tributi, bensì il mezzo attraverso il quale il rinvio è stato effettuato, cioè tramite ordinanza, evitando il controllo del Parlamento.
In ogni caso, avendo le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri una doppia base legislativa (l'articolo 5, comma 2, della l. n. 225 del 1992 e varie disposizioni del d.l. n. 39 del 2009), dobbiamo ritenere che esse non possano derogare alla stesso decreto legge che le ha previste.