Atto amministrativo: motivazione e prova. L'autotutela nel diritto tributario

L’autotutela o ius poenitendi è un istituto di carattere generale che coincide con quella parte di attività amministrativa con la quale la Pubblica Amministrazione provvede a risolvere conflitti, potenziali o attuali, insorgenti con i privati, relativi a suoi provvedimenti o a sue pretese. Ha la sua sede naturale nel diritto amministrativo.
Oggetto di questa trattazione è l’annullamento d’ufficio, rappresentazione naturale del potere di autotutela quale ius poenitendi, giacché l’amministrazione spontaneamente (al contrario di ciò che avviene nell’attività di controllo e nell’attività giurisdizionale), con una valutazione discrezionale, decide se annullare o meno un atto illegittimo ab origine. La titolarità del potere di annullamento d’ufficio spetta, di regola, alla medesima autorità che ha emanato l’atto illegittimo, attraverso il medesimo procedimento, secondo la regola del contrarius actus (non inderogabile). Oggetto di tale potere sono tutti i provvedimenti amministrativi, discrezionali o vincolati, tra cui anche il silenzio-assenso, illegittimamente formatisi.
I presupposti per l’annullamento sono l’illegittimità dell’atto e un interesse pubblico specifico, concreto ed attuale all’annullamento, diverso dal mero ripristino della legalità violata. Questo interesse, da determinare di volta in volta, dimostra che anche nei procedimenti di secondo grado è presente una valutazione discrezionale dell’amministrazione, rappresentata dalla “scelta più opportuna, come risultato di una ponderazione di interessi secondari in ordine ad un interesse primario”. Tra i vari interessi pubblici e privati di cui si deve tener conto rientra anche il decorso del tempo, in quanto più il tempo trascorso sarà ampio più il sacrificio da sopportare da parte del cittadino sarà maggiore, di conseguenza il decorso del tempo non è a priori un limite all’annullamento, ma potrà diventarlo qualora lo si metta in relazione agli altri interessi nella valutazione discrezionale.
Infine, rileva come questione tuttora aperta l’eventuale rilevanza del potere di sollecitare l’amministrazione da parte del privato.
Tale questione è collegata alla discrezionalità del provvedimento di riesame. Si è cercato di risolverla (superando il problema della ‘doppia tutela’), anche se con scarsi risultati, per garantire al privato almeno un obbligo di provvedere, che troverebbe “la sua ragion d’essere nell’obbligo di buona amministrazione e di correttezza, dal quale sorge una legittima aspettativa del privato a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano), che la P.A. intende adottare e che particolarmente lo riguardano”. Il legislatore tributario ha introdotto il potere generale di autotutela con una normativa assai scarna, probabilmente proprio in base al fatto che si sia riferito allo stesso potere disciplinato dai principi non scritti del diritto amministrativo, anche se è stato poi, necessario integrare la disciplina proprio per adeguarla alle peculiarità del diritto tributario.
La prima norma che si occupa dell’istituto è l’art. 68 del D.P.R. 287/1993, essa si rivolge agli uffici ed attiene al riconoscimento del potere di autotutela, ma recentemente è stata abrogata dalle norme che rinnovano l’organizzazione del Ministero delle Finanze; la seconda, l’art. 2 quater della L. 656/1994 attiene alla delegificazione della disciplina e il D.M. 37/1997 contiene la disciplina delegificata.
Anche la prassi amministrativa e la giurisprudenza hanno dato un forte impulso all’applicazione di tale istituto nel settore tributario.