L'alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

Il Trattato di Lisbona, come quelli che lo hanno preceduto, risulta incerto nelle finalità, e sovraccarico per costruzione, nella parte più propriamente istituzionale. Rilevanti dubbi di funzionamento non risultano chiariti. Dubbi che non sono nati a Lisbona ma che sono stati ereditati dal fallito Trattato costituzionale. Eppure, di questo Trattato bisogna necessariamente riconoscere il ruolo di rilancio, magari al ribasso, ma non si può non ricordare lo shock che il rifiuto olandese e francese al Trattato costituzionale avevano provocato e quanto complesso fosse stato restituire slancio al processo di integrazione.
In politica estera le incertezze e le ambiguità riguardano le competenze rispettive dell’Unione e degli Stati membri.
Il Trattato contiene una serie di importanti innovazioni e continuità: tra le prime l’istituzione di una figura incaricata di gestire la politica estera comune nel suo complesso e tra le seconde lo strumento della cooperazione strutturata nel settore della difesa. All’AR dell’UE viene conferito il potere di iniziativa, il compito di presiedere il Consiglio per le relazioni esterne, di attuarne le decisioni, di parlare in nome dell’Unione alle Nazioni Unite. L’AR potrà contare su un servizio diplomatico europeo. Il SEAE si configura come una struttura “pionieristica”, sommerà le funzioni di un Ministero della Difesa e di quello degli Affari Esteri e si avvarrà delle competenze, da un lato, dei funzionari ex DG RELEX e del Consiglio e, dall’altro, dei militari che operavano in seno al Consiglio. Militari e civili lavoreranno fianco a fianco.
Tutte queste misure hanno come scopo il rafforzamento della capacità dell’Unione di elaborare ed attuare una sua politica estera armonizzata e in grado di esprimersi all’esterno in modo se non unitario almeno coerente.
Tuttavia, ai sensi delle Dichiarazioni allegate al Trattato, le disposizioni non toccano responsabilità e poteri di ciascuno Stato membro nella formulazione e gestione della propria politica estera, non pregiudicano le sue relazioni con i Paesi terzi e organizzazioni internazionali, non ostacolano compiti e ruoli delle sue rappresentanze diplomatiche, non limitano la libertà d’azione dei titolari di un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza, non conferiscono nuove attribuzioni in materia PESC a Commissione e Parlamento.
Queste dichiarazioni mostrano il rischio che l’azione dell’AR venga ostacolata dagli Stati, per cui all’Unione spettino affari di minore rilievo in ambito PESC.
L’AR è, inoltre, uno dei Vice-presidenti della Commissione, responsabile dei compiti della Commissione nelle relazioni esterne e del coordinamento delle sue altre attività esterne, come la politica commerciale e gli aiuti allo sviluppo.
L’AR è quindi uno dei candidati al ruolo di Mr. Europe nella nuova struttura dell’Unione, benché i critici più strenui vedano il rischio di antagonismi tra quest’ultimo e il Presidente della Commissione o il Presidente del CE.
Si prospettano quindi due scenari: che all’esito di una competizione uno dei tre canditati si affermi sugli altri come il vero Mr. Europe; ovvero che tra i tre si stabilisca una collaborazione, per cui a rappresentare l’Europa sia una troika piuttosto che un soggetto unico.
Non si possono fare previsioni perché in parte dipenderà dalle personalità scelte per le cariche, in parte dagli equilibri fra istituzioni governative e sovranazionali, ma un attento studioso di politiche europee come J. Howorth ha sottolineato che questo rischio è improbabile perché le tre figure hanno ruoli ben definiti e saranno necessariamente propense alla mediazione.
E’ poi doverosa una difesa dell’attuale AR, la baronessa Cathrine Ashton che è stata criticata in maniera eccessiva: il processo d’integrazione europea ha dimostrato che le istituzioni devono sopravvivere alle singole personalità e ai diversi umori nazionali cui il processo di costruzione europeo è sottoposto. L’AR Ashton non è stata sicuramente Segretario Generale della NATO come il predecessore Solana, ma ha sostituito Peter Mandelson al Commissariato al Commercio con l’Estero che è un portafoglio chiave nell’architettura della Commissione; inoltre nella composizione del suo Gabinetto si è circondata di esperti della regione balcanica mostrando grande attenzione verso il “cortile di casa”, da cui, negli Anni Novanta, sono partite le più grandi umiliazioni per l’Unione. Sicuramente, l’AR Ashton paga a caro prezzo la sua naiveté in politica internazionale ed una scarsa capacità comunicativa, ma dall’altro è oggetto di critiche feroci e spesso dettate da un certo pregiudizio.
Il Trattato non risolve la questione, ciò che bisogna augurarsi è che non venga ostacolata l’azione dell’UE, riuscendo, quindi, a ricoprire quel ruolo da protagonista sulla scena mondiale.