Forme giuridiche e organizzazione di gestione dei servizi pubblici

La definizione di servizio pubblico – almeno in Italia e in Francia - nasce con la parallela assunzione degli obblighi e delle garanzie gestionali da parte della P.A. La formula servizio pubblico-gestione pubblica rappresentava il massimo della garanzia politica e sociale in quanto la P.A poteva esercitare il controllo più completo: sulla direzione del servizio, sulle persone che gestiscono il servizio nonché sui messi (in particolare finanziari) utilizzati per gestire il servizio. La prospettiva di una pluralità di soluzioni possibili sia in ambito pubblico che privato rendeva sempre pià auspi cabile una separazione netta tra i differenti ruoli e poteri e quindi tra enti regolatori (P.A), enti gestori (aziende ed imprese pubbliche o private, ma soggette al diritto comune) ed enti di controllo (autorità indipendenti). La presenza di differenti alternative non solleva la P.A. dall’obbligo e dall’impegno di assicurare la “disponibilità” dei servizi e la “tutela” degli interessi generali manifestati dalla collettività.
Con riferimento alle esperienze maturate nei paesi europei e nella Comunità Europea si può dire che l’esercizio delle attività di produzione e vendita dei servizi pubblici è suscettibile di attuarsi con due diverse categorie di interventi: [Classificazione a livello europeo.]

* Gestione diretta: La P.A, centrale o periferica, sceglie di assumere direttamente (con formule giuridiche diverse e dotate di differente autonomia strategica e operativa) la gestione delle attività connesse alla produzione, erogazione dei servizi pubblici. In questo caso la P.A. fornisce le risorse finanziarie e materiali occorrenti alla gestione, assumendosi per intero le responsabilità operative nei confronti della collettività utente.
La gestione diretta statale si distingue in 2 formule differenti che potremmo chiamare “alla francese” di:
- Regia diretta: quella gestione realizzata dalla stessa amministrazione pubblica. Lo Stato, o le pubbliche amministrazioni locali, attraverso la propria organizzazione provvedono a gestire l’attività di pubblico servizio anche attraverso l’individuazione al loro interno di “entità” o organi che pur godendo di qualche autonomia non hanno una distinta personalità giuridica. La responsabilità e la gestione del servizio è dell’ente di competenza.
Il gestore si identifica col soggetto pubblico responsabile del servizio. Si parla di “gestioni in economia”. E’ una modalità di gestione che tende a essere abbandonata sia dalle amministrazioni centrali che periferiche. Ormai anche i piccoli comuni tendono a consorziarsi.
- Regia indiretta o autonoma: Lo Stato o le amministrazioni locali danno luogo a distinte “entità” di carattere pubblico, ma dotate di autonomia e personalità giuridica o morale propria; in genere con patrimoni e strutture amministrative proprie e distinte dalla P.A. e con una forte autonomia gestionale (finanziaria, commerciale, etc).
l’amministrazione che eroga il servizio rimane sempre centrale o periferica.
La responsabilità però rimane sempre all’amministrazione pubblica.
In generale la “formula della regia diretta” viene impiegata per i servizi amministrativi e per quelli che hanno un prevalente contenuto sociale (assistenza), mentre si adottano le formule della regia indiretta per i servizi con contenuti industriali e commerciali, che prevedono il pagamento di una tariffa.

* Gestione delegata. La P.A, centrale o periferica, attraverso la concessione o altre formule similari: dell’appalto, dell’affidamento (procurement), concede ad un soggetto terzo e giuridicamente diverso dal concedente di gestire per proprio conto e sotto proprio controllo l’attività di pubblico servizio acquisendo i diritti e i poteri che l’amministrazione pubblica decide di trasferirgli. Quest’ultima rimane tuttavia titolare del diritto/dovere di consentire al cittadino utente la “disponibilità” del servizio e conserva il potere di regolamentare le attività operative, nonché di fornire indirizzi di politica economica e sociale per le attività che, considerate di interesse generale, sono suscettibili di particolare tutela (contratti di programma, contratti di servizio).
La concessione di servizi pubblici (nel diritto amministrativo italiano e francese) consiste in una convenzione per mezzo della quale un ente pubblico incarica un’impresa di realizzare un pubblico servizio; l’impresa assicura gli investimenti necessari e viene remunerata per mezzo di canoni corrisposti dall’utenza. Con la concessione si attua un rapporto di sostituzione tra l’ente pubblico (titolare del servizio pubblico) e l’azienda concessionaria. La concessione consiste pertanto di un insieme di condizioni, diritti e doveri che regolano i rapporti tra il concedente e il concessionario, nonché quelli tra il concessionario e gli utenti del servizio.
Il contratto di concessione non è uguale in tutti i Paesi europei; (la normativa va adattata). Secondo il diritto amministrativo italiano e francese la “concessione ha natura di atto misto” a motivo della duplice caratterizzazione delle clausole contenute: quelle contrattuali (e quindi unilateralmente poste dalla P.A) e quelle contrattuali (definite consensualmente tra le parti); in Inghilterra l’ordinamento non prevede la “concessione” come atto di trasferimento di “potestà pubbliche” che assume invece la forma del contratto di natura privatistica in cui l’esercizio e le modalità del controllo sono affidate al sistema della “Migliore pratica” (best practice) propria del settore privato. Per questo motivo la scelta dell’azienda concessionaria deve avvenire con le modalità “intuitu personae”.
Le visioni dell’ordinamento comunitario non coincide con quelle nazionali; l’ordinamento comunitario infatti:
non fornisce una nozione di concessione simile a quella degli ordinamenti italiani e francesi, in quanto l’accesso al mercato dei servizi di interesse generale è libero.
L’affidamento del servizio ad imprese che danno la loro disponibilità deve prevedere “procedure concorsuali” per l’aggiudicazione degli appalti a terzi sulla base di condizioni che devono essere note ed uguali per tutti i partecipanti; ciò contrasta con la procedure “intuitu personae” tipica dell’ordinamento amministrativo italiano e francese.