Il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione

Fra i ricorsi ordinari, il ricorso gerarchico proprio è l’unico di ordine generale: cioè non p necessario che una disposizione di legge lo preveda, ma la sua esperibilità si desume dalla semplice previsione di un ordinamento gerarchico fra organi.
Il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione sono invece rimedi eccezionali: la loro esperibilità presuppone una specifica previsione normativa.
Il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione dono entrambi modellati sul ricorso gerarchico: il primo si caratterizza per essere diretto ad un organo non gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello che ha emanato l’atto impugnato, il secondo è invece diretto allo stesso organo che ha emanato l’atto impugnato.
La disciplina dei due rimedi è la stessa prevista per il ricorso gerarchico, salvo che per quanto diversamente previsto da singole normative speciali.
Il ricorso gerarchico improprio è un rimedio previsto in alcune materie particolari (impiego scolastico, ordinamenti professionali, commercio, ecc…), in ipotesi nelle quali l’atto da impugnare sarebbe stato, alla stregua dei principi, già di per sé definitivo.
Si pensi al caso di un atto emesso da un organo che sia collocato istituzionalmente al vertice della scala gerarchica, ovvero all’atto emesso da certe Amministrazioni che siano dipendenti funzionalmente da altre, ecc…
In queste ipotesi talvolta è ammesso ugualmente un ricorso ad un organo diverso, anche se manca una giustificazione in un rapporto gerarchico.
Sembra logico concludere che il ricorso gerarchico improprio debba essere ammesso solo nell’ambito di una identica Amministrazione; o nell’ambito di Amministrazioni riconducibili ad Enti diversi, legati però da rapporti funzionali; e non nell’ambito di Amministrazioni diverse, caratterizzate reciprocamente da posizioni di autonomia costituzionalmente garantite (si pensi ai rapporti fra enti locali, Regioni e Stato): altrimenti di verrebbero a configurare forme indebite di controllo.
Questa impostazione non è accolta dal Consiglio di Stato, che in sostanza tende a considerare con una certa larghezza la possibilità di ricorsi che coinvolgano Amministrazioni diverse.
La decisione del ricorso, secondo questa giurisprudenza, non atterrebbe alla funzione amministrativa coinvolta dall’atto di primo grado, ma atterrebbe a una funzione diversa, “neutra”, di garanzia del cittadino (c.d. funzione giustiziale).
Il ricorso in opposizione rappresenta uno strumento di limitata utilizzazione, previsto in ipotesi molto particolari, che ricorrono soprattutto nel pubblico impiego.
Lo scarso sviluppo di questo modello di ricorso si ricollega alla diffidenza verso la capacità dell’autorità che abbia emanato l’atto impugnato di valutare in modo effettivamente imparziale il ricorso diretto contro il proprio atto.