La motivazione del provvedimento amministrativo come garanzia per il cittadino

8 1) La motivazione come requisito del provvedimento. Il lungo iter verso l’articolo 3 della legge 241/1990. Nel nostro ordinamento, fino al 1990 1 , non era previsto, expressis verbis, un obbligo generale di motivazione degli atti (e provvedimenti) amministrativi. Era, perciò, spettato alla giurisprudenza ed alla dottrina il compito di individuare quando essa era richiesta, nonché, nei casi suddetti, le sue caratteristiche ed i suoi contenuti. La prima basilare questione che si è dovuta affrontare è stata, quindi, quella relativa alla sussistenza o meno di un obbligo generale di motivazione 2 . Tale omissione infatti poteva essere o non essere volontaria . Le possibilità erano sostanzialmente due: il legislatore poteva avere inteso tale fatto come lecito giuridico, id est come attività rimessa alla libera iniziativa del singolo e non soggetta come tale ad una disciplina specifica, ovvero averlo voluto rimettere alle regole generali ed al ricorso all’ analogia 3 . Invero, già all’inizio del secolo scorso 4 , si era cercato di sostenere la tesi della 1 Non sono peraltro mancati tentativi legislativi volti ad un coordinamento delle varie disposizioni ed alla fissazione di principi generali in tema di motivazione. Si può ricordare in particolare, lo schema di legge predisposto dalla Commissione Forti (cfr. P. LAZZARA, L’azione amministrativa ed il procedimento in cinquant’anni di giurisprudenza costituzionale, in G. DELLA CANANEA - M. DUGATO (a cura di), Diritto amministrativo e Corte Costituzionale, 387). L’art. 37 rubricato “Elementi dell’atto” infatti, al comma secondo, recitava: “salvi i casi in cui la legge escluda la motivazione o richieda la sola enunciazione della causa generica del provvedimento, gli atti che respingono le istanze sulle quali la P. A. è tenuta a provvedere e quelli che in qualunque maniera restringono la sfera delle libertà e dei diritti individuali devono essere motivati”. Si veda a riguardo “Stato dei lavori per la riforma della P. A., a cura della Presidenza del Consiglio, vol. III, Roma, 1953, 1 ss. 2 Tra i primi studi ad occuparsi di motivazione si ricordano in particolare quelli dello Iaccarino.Si veda V. C. M. IACCARINO, Studi sulla motivazione, Napoli, 1933 3 Decisa la posizione di un Autore successivo il quale affermava perentoriamente: “…il difetto, nell’ordinamento positivo, di un’esplicita enunciazione di principio non autorizza, senz’altro, la conclusione che l’obbligo di motivare è escluso, salve le eccezioni imposte da singole disposizioni di legge o dalla particolare natura di certi atti (per es. i pareri): nel nostro, come in ogni altro caso, l’interprete ha infatti il dovere di accertare preliminarmente se il silenzio del legislatore sia veramente espressione di volontà negativa o sia piuttosto una lacuna, da colmarsi con l’analogia o col ricorso a principii generali.” Così G. PANDOLFELLI, Obbligatorietà della motivazione negli atti amministrativi, in Studi in onore di Ernesto Eula, vol. III, Milano, 1957, 86. Persuasivo appare, in particolare, il rilievo secondo il quale il brocardo latino “lex ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit” ha scarsa ragione di essere applicato in un campo, quello del diritto amministrativo, caratterizzato da un’estrema frammentazione e anorganicità, prestandosi invece maggiormente all’applicazione nel caso di norme codicistiche. 4 Cfr. L. RAGNISCO, Nota alla decisione della IV Sezione del Consiglio di Stato, 15 maggio 2008, in Foro Italiano, 1909, 8.