Il processo di formazione delle norme legislative tra stabilità e mutamento: il caso della riforma penitenziaria

Il lavoro sul “processo di formazione delle norme legislative tra stabilità e mutamento” parte da riflessioni teoriche sul rapporto società/diritto allo scopo di comprendere le interconnessioni tra “processo legislativo” e forze sociali, tra modalità di formazione della “domanda” legislativa e processo di formazione della norma finita. In questo spazio è possibile cogliere la dinamica che contrappone gli elementi di conservazione e stabilità, e le istanze di mutamento sociale e culturale.
L’esame accurato di un procedimento legislativo è visto come possibilità per comprendere come il diritto nasce e prende forma all’interno di una complessa vicenda che si esplica tra spinte riformatrici e dinamiche regressive, tra dichiarazioni ufficiali e comportamenti dissimulati, tra movimenti di opinione e intese politiche. Si evidenzia che in talune fasi del processo di formazione delle norme alcune forze occupano una posizione più incisiva e determinante; altre forze possono subentrare in una fase più avanzata dell’iter, influenzandone i tempi di percorrenza e i contenuti delle norme. Si osserva inoltre che nel lungo periodo le situazioni evolvono in direzione di una maggiore complessità, poiché col trascorrere del tempo entrano in partita nuovi soggetti che rappresentano interessi e avanzano pretese, cosicché si innalza il livello del conflitto che a sua volta causa il prolungamento dei tempi decisionali. Il luogo dove il conflitto si inasprisce e si ricompone è individuato proprio nel Parlamento, setting ideale per la contrattazione.
I negoziati occorrenti per raggiungere il consenso parlamentare influiscono sulla possibilità di approvare leggi potenzialmente in grado di incidere sugli assetti consolidatisi negli anni. Le riforme, pertanto, vengono presentate non tanto come possibili artefici di mutamenti socioculturali, quanto piuttosto come il ritratto di laboriose trattative politiche, o come lo specchio di mutamenti sociali già avvenuti o in atto.
Ciò appare paradossale specialmente per i progetti di maggiore rilevanza politica, quelli che generalmente si qualificano con il termine “riforma”. Questi progetti, per definizione, sarebbero teoricamente destinati a produrre e/o accompagnare processi di mutamento, dispiegando il loro effetto su ampi settori della vita sociale e su zone diffuse del territorio nazionale.
Invece le norme legislative prodotte al termine del gioco parlamentare, rielaborate e dimensionate a seconda delle necessità, riescono solo ad allentare la tensione sociale, riuscendo a soddisfare sia l’immediatezza di talune pretese che l’idea stessa del cambiamento. Esse inoltre riescono a dare risposta ad alcune domande emergenti di adeguamento o di rinnovamento, e ciò rende possibile una sorta di acquietamento anche di quelle forze sociali potenzialmente più spinte verso il cambiamento sociale.
Ne consegue che le riforme legislative, per come vengono concepite, per le forze che agiscono sugli schemi delle prime stesure, per come si sviluppano e si modificano nel corso dei procedimenti parlamentari, non possono essere considerate elemento trainante nei processi di mutamento sociale, avendo semmai un ruolo frenante e di controllo.
L’utilizzo di case-studies, che nello specifico di questo lavoro riguarda l’iter legislativo della riforma penitenziaria, può essere particolarmente efficace nello studio del processo di formazione delle leggi perché consente di osservare e porre in risalto attraverso una “storia” legislativa concreta le differenze tra le due facce dell’attività parlamentare, quella formale prevista dalla Costituzione e dai Regolamenti, e quella che si afferma realmente nella pratica quotidiana.