Il rinvio presidenziale delle leggi alla luce della prassi recente

PREMESSA
A seguito dell’insediamento del Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano il problema dell’esatta configurazione istituzionale della figura del Capo dello Stato ha rianimato i dibattiti dottrinali soprattutto per ciò che riguarda i poteri conferiti dalla Costituzione agli inquilini del Quirinale.
Se è vero che sotto molteplici aspetti relativi al ruolo del Presidente, la disciplina costituzionale rimase allo stadio quasi di un abbozzo, essendo essa concentrata in soli sette articoli, è anche vero che già dai primi anni della nuova Repubblica si intuì con chiarezza quale era il disegno che il costituente aveva delineato con riferimento a detto organo. Basti pensare che già il Presidente Einaudi precisò che la legge fondamentale della Repubblica lo aveva fatto «tutore della sua osservanza». Lo stesso Napolitano, nel suo messaggio di insediamento, ha osservato che il Presidente non solo è «chiamato a rappresentare l’unità nazionale», ma allo stesso spetta il compito di trasmettere «un messaggio di fiducia, in risposta al bisogno di serenità e di equilibrio fattosi acuto e diffuso tra gli italiani»; ed ancora riconosce che il nostro ordinamento costituzionale riserva al Presidente della Repubblica «un ruolo di garanzia dei valori e degli equilibri costituzionali, un ruolo di moderatore e persuasore morale», ruolo che il Capo dello Stato è chiamato a svolgere attraverso gli strumenti non puramente formali riconosciutigli da una Costituzione fortemente improntata al principio della razionalizzazione del potere.
Chiarito come anche in poche norme la Costituente sia riuscita a delineare una figura fortemente contestata all’indomani della fine della seconda Guerra Mondiale, il nostro studio vuole poi soffermare l’attenzione su uno dei più controversi istituti contemplati dalla nostra Costituzione: il rinvio presidenziale delle leggi previsto dall’articolo 74. Infatti, se la Costituzione Italiana attribuisce alle due Camere collettivamente la funzione legislativa, è altresì certo che l’art. 74 attribuisce al Presidente della Repubblica uno specifico potere: il potere di chiedere alle Camere, con messaggio motivato, una nuova deliberazione della legge, al cui eventuale esercizio consegue però l’obbligo di promulgazione, se le Camere approvano nuovamente la legge medesima. L’articolo 74 nel disciplinare l’istituto prevede che il messaggio presidenziale sia motivato; occorre cioè che esso esprima i motivi che lo giustificano e ciò per evitare un uso arbitrario dello strumento indicato. Vero è che dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana la norma ha avuto nell’insieme applicazioni modeste e di scarso rilievo nell’esperienza costituzionale. In generale la maggioranza dei rinvii furono motivati dalla mancanza di un’adeguata copertura finanziaria mostrando così come per alcuni l’unico possibile oggetto del rinvio potesse essere la verifica del rispetto di alcune norme costituzionali, soprattutto sotto il profilo formale. Solo con la Presidenza Ciampi si assiste ad una inversione di tendenza. Prova ne sia che delle otto leggi rinviate dal decimo Presidente, solo per due provvedimenti si lamentava la mancata copertura finanziaria.
Si può certamente osservare come proprio l’istituto del rinvio assuma una tale importanza da mettere in gioco la posizione del Capo dello Stato rispetto al Governo e al Parlamento. Sennonché, è proprio detta ambiguità e indeterminatezza dell’istituto che impongono un’analisi più dettagliata che consenta di restituire al potere un’esatta o, quanto meno più precisa configurazione dell’istituto. Appare quindi opportuno procedere ad un esame dettagliato dell’iter storico che ha portato alla formulazione finale dell’articolo 74 e ciò per comprendere le ragioni che hanno spinto l’Assemblea Costituente ad usare quella terminologia e quella collocazione dell’istituto. Detta ricostruzione sarà poi la base per affrontare il problema della natura giuridica del potere presidenziale di rinvio, cercando di identificare i caratteri più stabili e fermi che l’istituto è riuscito ad assumere. Sarà poi necessario operare una ricostruzione dell’istituto alla luce degli atti costituzionali che sono arrestabili attraverso l’esercizio del potere di richiesta di riesame, soffermando l’attenzione su quelle ipotesi particolarmente discusse in dottrina, come nel caso di rinvio esercitato in periodo di scioglimento delle Camere. In conclusione soffermeremo la nostra attenzione su alcuni rinvii collegabili all’appena conclusa presidenza Ciampi.