La nuova Direttiva sugli appalti pubblici 18/2004/CE – gli accordi quadro: aspetti economici e giuridici

Gli appalti pubblici costituiscono uno dei settori strategici del mercato unico europeo, i cui risultati però sono ancora inferiori alle aspettative e all’importanza economica di tale settore. Di qui la necessità di rendere più competitivo ed efficiente il mercato europeo degli appalti pubblici, prevedendo una revisione della disciplina. Il risultato è stata l’approvazione delle Direttive 17/2004/CE e 18/2004/CE. Questa ultima prevede l’introduzione e/o il rafforzamento di procedure ed istituti innovativi, come l’accordo quadro (art. 32).
La direttiva distingue tra accordi conclusi con un solo operatore economico e accordi conclusi con più operatori economici. Nel caso di un unico operatore: gli appalti possono essere aggiudicati nel rispetto dei limiti e delle condizioni fissate nell’accordo, oppure le amministrazioni aggiudicatrici possono procedere a consultare in forma scritta l'operatore parte dell’accordo, per richiedere di completare la sua offerta. Nella seconda ipotesi, la norma richiede un numero minimo di operatori economici, almeno pari a tre. In tale scenario, la direttiva presenta due ipotesi operative per l’aggiudicazione dei contratti: senza un nuovo confronto competitivo tra le parti, applicando le condizioni stabilite nell'accordo, oppure attraverso un nuova competizione. Questa procedura è applicabile nel caso in cui l’accordo quadro non provveda a fissare tutte le condizioni.
Questo lavoro prende spunto dalla portata innovativa di tale contratto e dalle sue potenzialità nei settori ordinari. Dopo aver illustrato le novità introdotte dalle nuove direttive sugli appalti pubblici (cap. 1), ci siamo concentrati sull’analisi economica dell’istituto dell’accordo quadro (cap. 2), argomentando i fattori ritenuti rilevanti ai fini dello studio economico dei quattro scenari. Abbiamo illustrato l’importanza di una scelta accurata, da parte di una stazione appaltante, tra le tipologie di accordo quadro, in base ad un’analisi adeguata di tutte le variabili che caratterizzano l’appalto in questione (il mercato, il bene o servizio, i fornitori esistenti e/o potenziali, ecc). Inoltre, attraverso dei modelli economici, abbiamo analizzato la relazione tra il rischio di accordi collusivi e la scelta tra gli scenari dell’accordo quadro e la questione dell’efficienza all’entrata.
Un contributo interessante del lavoro è l’analisi del ruolo svolto dai costi di partecipazione alle gare, in termini di efficienza all’entrata e di competitività delle offerte in un accordo quadro con un unico fornitore senza completamento dell’offerta e in un accordo quadro con più aggiudicatari, con completamento dell’offerta.
Abbiamo presentato alcuni dei rischi che potrebbero insorgere nel caso in cui in un accordo quadro a più fornitori si desse un valore vincolante solo alle offerte presentate nelle fasi competitive successive, necessarie ai fini della conclusione dei singoli appalti, ed un valore puramente indicativo alle offerte presentate per la prima fase di aggiudicazione dell’accordo. Spetta alla stazione appaltante predisporre un bando di gara ed un capitolato d’oneri, tali da rendere vincolanti le clausole contrattuali stabilite nell’accordo quadro ai fini dei singoli appalti, per riuscire ad indurre l’efficienza all’entrata. Un accordo con offerta indicativa potrebbe non selezionare gli offerenti più “qualificati” per la fase di rinegoziazione delle offerte ed, in tal caso, la perdita di efficienza, per le stazioni appaltanti, potrebbe essere sostanziale. Risulta rilevante disegnare un accordo quadro ottimale che eviti questo tipo di rischio.
Infine, si è ritenuto importante illustrare e confrontare le varie esperienze europee in merito agli accordi quadro (cap. 3). A tal proposito è stato inviato il questionario “Framework agreements: Adoption under the Directive 2004/18/EC” ai membri dello “European Public Procurement Learning Lab”, di cui nella tesi si riportano i feedback ricevuti.