La sussidiarietà orizzontale: le funzioni amministrative esercitate da enti della società civile

La parola italiana governo, può assumere due significati differenti esprimibili attraverso i due termini inglesi government e governante. Può essere inteso, col primo, come istituzione e, col secondo, come attività di governo, cioè in quanto insieme di apparati pubblici o assetti istituzionali finalizzati al governo propriamente inteso del loro territorio, oppure come insieme di tutte quelle attività che contribuiscono alla formulazione e all'implementazione delle politiche pubbliche c.d. policies, attraverso il coinvolgimento di attori istituzionali e politici, operanti ai diversi livelli di governo, e attori non istituzionali privati. In questo secondo caso, si considerano l'attività di governo e le sue modalità, ponendo particolare attenzione alle relazioni tra i diversi attori sociali che intervengono nel campo di azione della policy. Per semplificare, si può anche condividere l'affermazione secondo la quale "la Governance, in ultima analisi, altro non è che la capacità di fare i conti con un ampliamento dei soggetti che entrano in gioco nei processi decisionali". In particolare, si configura la c.d. multilevel governance quando l'attività di governo viene svolta attraverso la compartecipazione e il confronto di una molteplicità di attori, sia pubblici che privati, operanti ai diversi livelli di governo territoriale. All'interno del presente elaborato è utile sottolineare che, mentre la sussidiarietà verticale riguarda il government, poiché regola i rapporti all'interno dei pubblici poteri, quella orizzontale si riferisce alla governance, in quanto regola i rapporti tra società civile e poteri pubblici. In risposta alle crescenti pressioni esercitate dalla società civile, le istituzioni hanno inaugurato un processo di profonda innovazione del proprio modo di governare e di perseguire i fini generali e di pubblica utilità, prima di tutto coinvolgendo attivamente la società civile, stabilendo con essa nuovi rapporti tali da poter utilizzare le risorse dei singoli e degli stakeholders e far si che i comportamenti di attori pubblici, privati e privato – sociali mirino o siano rivolti al perseguimento di obiettivi e risultati condivisi In altre parole, appare chiaro come la sussidiarietà orizzontale assuma il ruolo di principio giuda e strumento principe che permette il concreto passaggio ad una nuova forma di governance che può essere definita come multilivello. Infatti, favorisce ed incoraggia la promozione di modalità inclusive di governo, le quali prevedano il coinvolgimento attivo e spontaneo di attori operanti ai diversi livelli di governo, sia pubblici che privati, nel processo di formazione ed implementazione delle politiche pubbliche e degli interventi miranti al perseguimento dell'interesse generale, nonché alla realizzazione di quel nuovo paradigma pluralista teorizzato da Gregorio Arena e descritto nella prima parte del presente lavoro. Da un sistema di governo basato sul command and control ci si dirige, dunque, verso un sistema basato sul contract and promote. Si tratta in concreto di un passaggio da forme di government a forme di multilevel governance, cioè dalla produzione diretta di beni e servizi a fruizione pubblica e collettiva all'impiego di strumenti nuovi di governo, volti a creare reti, sistemi integrati e relazioni collaborative e contrattuali tra diversi soggetti, istituzionali e non. Da un lato la nuova governance promuove processi di coinvolgimento dei cittadini, dall'altro favorisce un atteggiamento proattivo delle pubbliche amministrazioni nei loro confronti. È importante, ancora una volta, sottolineare che tale processo di inclusione, se attuato nel rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale, deve essere operato dal basso verso l'alto, cioè a partire dalla società civile e dalle autonome iniziative dei privati e non imposto dai poteri pubblici. Altrimenti si può affermare che la nuova governance, insieme alla sussidiarietà, ha in primo luogo favorito lo sviluppo delle c.d. "politiche di inclusione sociale", caratterizzate dall'empowerment dei cittadini, attraverso la sollecitazione della loro consapevolezza, l'attribuzione di concreti poteri di partecipazione e l'ammissione di forme di partenariato, sia nella fase della determinazione degli obiettivi che nella fase di attuazione di politiche mirate al loro raggiungimento. In secondo luogo, ha incoraggiato le pubbliche amministrazioni ad assumere un ruolo di sollecitazione attiva della società civile. In quest'ottica, in Italia, relativamente alle politiche di assistenza, si è parlato di "Stato attivante"; termine contrapposto allo "Stato attore" e connesso all'idea di una riduzione del ruolo diretto e assoluto dello Stato, infatti, le istituzioni sollecitano la società civile e allo stesso tempo si ritirano dal campo dell'azione pubblica, valorizzando le risorse apportate dagli attori privati nella sfera del perseguimento degli interessi generali. Lo Stato attivante, dunque, consiste in "uno Stato che riduce il suo ruolo di attore diretto, operando prevalentemente da attivatore dello sviluppo della società, in un nuovo equilibrio fra funzione statale, iniziativa privata e partecipazione dei cittadini. Siffatto modello favorisce l'autoregolazione dei territori e l'azione combinata di pubblico e privato, sviluppando un senso di responsabilità diffuso sulla base del principio di sussidiarietà". La corretta implementazione del principio di sussidiarietà orizzontale da parte degli Stati non deve risolversi in una semplice "destatizzazione", cioè nella sua accezione minima, nella mera esplicazione di compiti pubblici da parte della società civile, bensì, nella accezione più ampia, deve consistere nel riconoscimento dell'utilità pubblica delle iniziative nate dalla società. In entrambi i casi si ha un parziale ritiro del pubblico, il quale può anche limitarsi alla verifica dei risultati, ai controlli contabili e di auditing e alla repressione degli abusi, senza svolgere quindi funzioni di programmazione e gestione, ma solo di controllo e verifica dell'attività intrapresa a livello della società civile e dei risultati da essa conseguiti. Il principio di sussidiarietà orizzontale è, in questo senso, particolarmente utilizzato nel settore dei servizi di pubblica utilità e in quello dei servizi alla persona. I primi sono nuovi servizi e infrastrutture ai quali i poteri pubblici potrebbero riconoscere valenza pubblica e sociale attribuendo, per sussidiarietà, l'organizzazione e la gestione ai privati, limitandosi ad un'attività di controllo, verifica, imposizione di missioni specifiche da perseguire, oltre che evitare esternalità negative, ridurre i costi di transazione (asimmetria dell'informazione) e reprimere gli abusi. Alcuni esempi di servizi di pubblica utilità sono le organizzazioni di fiere e mostre, i motori di ricerca come Google, i servizi di posta elettronica e la diffusione della cablatura territoriale. Nel secondo caso, invece, si tratta di un campo in cui l'intervento pubblico è al quanto esteso e pervasivo, in linea con la tradizionale concezione di welfare, molti sono infatti gli apparati pubblici destinati ad assicurare i diritti sociali quali l'istruzione, l'assistenza e la sanità. È soprattutto in tali settori, dunque, che viene sempre meno il netto confine tra pubblico e privato, infatti, è ormai superata la dicotomia pubblico-privato fondata sulla natura dei soggetti e sulle caratteristiche delle loro azioni. Di conseguenza, sfuma anche la rigida distinzione tra azione pubblica e privata, definendo "pubblico" ciò che è riferito ad una funzione e ad un interesse pubblico, indipendentemente dalla natura e dalla forma dei soggetti, degli atti adottati e degli strumenti utilizzati. In altre parole, ciò che rileva per definire un soggetto o un'azione in quanto pubblici è il perseguimento dell'interesse pubblico. Di conseguenza, si ha il riconoscimento del privato-sociale in quanto soggetto di natura privata che esercita funzioni mirate al perseguimento di obiettivi di interesse condiviso e generale.