Storia della polizia locale. Specificità del caso italiano

Una chiara conferma della riconducibilità della nozione di polizia locale alla polizia amministrativa viene anche dalla cosiddetta terza regionalizzazione, ossia il nuovo ampio conferimento di funzioni alle autonomie locali disposto tramite il D.Lgs. 31.3.1998 n. 112, il quale, per quanto qui d'interesse, in sostanza ha recepito in legge i principi affermati dalla Corte costituzionale nelle pronunzie appena richiamate. Significativo è innanzitutto già il fatto che il D.Lgs. 112/1998 abbia una parte, il Titolo V, intitolato "polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorioa". Ma ancora più significative risultano le definizioni di "polizia amministrativa regionale e locale" e di "sicurezza pubblica" (a cui si aggiunge anche la dizione di "ordine pubblico") che vengono sancite nell'art. 159 del decreto: "1. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica. 2. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all'ordine pubblico e sicurezza pubblica di cui all'articolo 1, comma 3, lettera l), della legge 15.3.1997, n. 59, concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni".
Che la polizia locale sia attività di polizia amministrativa è stato poi confermato pure nella riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione del 2001. La legge Costituzionale 18.10.2001 n. 3, laddove ha riscritto l'art. 117 della Costituzione, ha previsto che lo Stato ha legislazione esclusiva in una serie di materie, tra cui figurano anche "ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale".
Va detto che la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di chiarire pure che la nozione di polizia amministrativa nel vigente ordinamento delle autonomie locali non è superflua. Infatti la Corte costituzionale si è dimostrata consapevole del fatto che la sicurezza pubblica, se letta estensivamente, potrebbe condurre a un'eccessiva compressione dei poteri delle autonomie locali. Ad esempio, nella sentenza n. 290/2001, al fine di chiarire la nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica contenuta nell'art. 159 del D.Lgs. 112/1998, si afferma che "è opportuno chiarire che tale definizione nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte, nella quale la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l'integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l'esistenza stessa dell'ordinamento. È dunque in questo senso che deve essere interpretata la locuzione "interessi pubblici primari" utilizzata nell'art. 159, comma 2: non qualsiasi interesse pubblico alla cui cura siano preposte le pubbliche amministrazioni, ma soltanto quegli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile", e si soggiunge che "una siffatta precisazione è necessaria ad impedire che una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico si converta in una preminente competenza statale in relazione a tutte le attività che vanificherebbe ogni ripartizione di compiti tra autorità statali di polizia e autonomie locali". Ora, la nozione di polizia amministrativa, nell'accezione di polizia amministrativa locale, funge da barriera di contenimento per letture estensive della nozione di sicurezza pubblica.
Lo si deduce ad esempio dalla sentenza n. 407/2002 della Corte: "Non sembra infatti necessario a questo scopo accertare, in una prospettiva generale, se nella legislazione e nella giurisprudenza costituzionale la nozione di "sicurezza pubblica" assuma un significato restrittivo, in quanto usata in endiadi con quella di "ordine pubblico", o invece assuma una portata estensiva, in quanto distinta dall'ordine pubblico, o collegata con la tutela della salute, dell'ambiente, del lavoro e così via. E' sufficiente infatti constatare che il contesto specifico della lettera h) del secondo comma dell'art. 117 - che riproduce pressoché integralmente l'art. 1, comma 3 lettera l), della legge n. 59 del 1997 - induce, in ragione della connessione testuale con "ordine pubblico" e dell'esclusione esplicita della "polizia amministrativa locale", nonché in base ai lavori preparatori, ad un'interpretazione restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Questa infatti,
secondo un tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare, in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico". E questo indirizzo sembra costante a tutt'oggi: anche negli ultimi anni alcune pronunzie della Corte costituzionale sono sembrate avvalorare una lettura estensiva della sicurezza pubblica (ad esempio, le sentenze nn. 222/2006 e 21/2010), ma esse non sembrano avere sovvertito la posizione tradizionale. Infine è opportuno ricordare che nell'ordinamento vigente, dopo che la riforma costituzionale del 2001 ha fatto venire meno il cosiddetto parallelismo tra poteri legislativi e poteri amministrativi (per cui le Regioni avevano poteri amministrativi nelle sole materie attribuite alla loro potestà legislativa), e, attraverso la riscrittura dell'art. 118 Cost., ha affermato il principio di sussidiarietà, quindi la riserva allo Stato delle competenze in tema di pubblica sicurezza e di ordine pubblico vale solo riguardo ai poteri legislativi. Sicché non vi sarebbero ostacoli di ordine costituzionale alla attribuzione (se del caso) di funzioni amministrative in tema di pubblica sicurezza anche alle autonomie locali. Sinora però il legislatore statale sembra restìo a disporre in tal senso: anche il D.L. 23.5.2008 n. 92, che ha previsto una serie di misure intese a migliorare la sicurezza pubblica, ha infatti attribuito nuovi poteri in capo non agli enti locali, ma, piuttosto, al sindaco "quale ufficiale del Governo". In altri termini, questi poteri vengono sì esercitati dal Sindaco, ma non come capo della amministrazione locale, quanto, piuttosto, come funzionario statale. Tant'è che sugli atti così emanati gli organi dell'amministrazione statale conservano una serie di poteri che sono particolarmente penetranti, e che possono culminare addirittura nell'annullamento d'ufficio.