Policy per il risparmio idrico: variabili ambientali ed operative che influenzano le scelte dei gestori

Il sistema idrico portoghese include la fornitura di acqua e la raccolta e il trattamento delle acque reflue. Entrambi i segmenti sono considerati servizi di interesse pubblico, essenziali per il benessere dei cittadini, per la salute pubblica, per le attività economiche e per l’ambiente (Legge n. 23/1996 e Legge n. 12/2008). Per questo tali servizi devono rispettare una serie di principi, finalizzati a garantirne l’accesso universale, un elevato standard di qualità e un sistema di tariffazione equo ed efficiente (ERSAR, 2010). Nel settore sono attivi circa 300 gestori, che servono quasi 10,49 milioni di abitanti distribuiti su un’area di 93.400 km2 (INE); sotto il profilo strutturale, il sistema è deverticalizzato con separazione della fornitura all’ingrosso e della depurazione degli scarichi (wholesale segment o alta) dalla distribuzione al dettaglio e dalla raccolta delle acque reflue (retail o end-users segment o baixa). Il segmento all’ingrosso è detenuto esclusivamente da operatori multi-municipali quasi totalmente pubblici, mentre il segmento al dettaglio comprende diversi modelli di gestione che consentono l’accesso del capitale privato.
In particolare si identificano tre diversi modelli di gestione (Tab. 7):

- la gestione diretta: comprende la gestione comunale senza un’unità organizzativa dedicata, i servizi municipalizzati, nei quali il servizio è erogato direttamente dal comune mediante un’unità organizzativa, avente autonomia contabile e finanziaria, ma priva di autonomia legale, e le unioni di comuni;
- la gestione in delega: comprende le società di proprietà comunale, le società istituite in partnership con lo Stato (azienda municipale o statale) e le associazioni di consumatori;
- la concessione: include le concessionarie municipali e le partnership pubblico-privato, composte da un comune o più comuni e altri operatori privati. Il contratto di concessione può avere una durata massima di 50 anni e fissa i diritti e i doveri della concessionaria e le modalità di revisione annua della tariffa.

Considerando il solo Portogallo continentale, al 31 dicembre 2010, sono presenti 110 operatori nel sistema di rifornimento di acqua all’ingrosso (wholesale) e 262 nella distribuzione di acqua al dettaglio (retail). In entrambi i sistemi risulta prevalente la forma della gestione diretta mediante servizi comunali, i quali rappresentano quasi il 54% degli operatori nel segmento all’ingrosso e quasi il 75% degli operatori nel segmento al dettaglio. Si deve tuttavia sottolineare come nel segmento della fornitura all’ingrosso le 12 concessionarie plurimunicipali presentino dimensioni mediamente maggiori, servendo il maggior numero di comuni e di abitanti e coprendo una più vasta area geografica (Tab. 8).

Per quanto attiene al settore fognatura, alla stessa data e con riferimento al solo Portogallo continentale, il numero di operatori presenti risulta pari a 89 nella depurazione degli scarichi, e a 264 nella raccolta delle acque reflue. Anche nel settore fognatura, in entrambi i segmenti, si osserva la prevalenza dei servizi comunali, tuttavia le concessionarie plurimunicipali del sistema della depurazione servono oltre il 70% dei comuni, mostrando una più elevata copertura per estensione geografica e per popolazione servita. Nel segmento della raccolta, invece, i servizi municipali risultano prevalenti sia per numerosità degli operatori, sia per numero di comuni, area geografica e popolazione servita (Tab. 9).

Dai dati sopra riportati emerge che nel segmento della vendita all’ingrosso di acqua ciascun operatore serve in media 2,53 comuni, mentre nella vendita al dettaglio tale rapporto scende a 1,07, indicando come, mediamente, ciascun comune disponga di un proprio operatore. Analoghe considerazioni possono essere avanzate anche con riferimento al settore delle acque reflue: gli operatori che forniscono servizi di depurazione servono in media 3,12 comuni, mentre la raccolta delle acque residue presenta un maggior grado di frammentazione con un rapporto che si attesta a 1,05 comuni. Emerge dunque un limitato livello di integrazione orizzontale che porta ad affermare la necessità di interventi di aggregazione nella fornitura di questi servizi al fine di raggiungere un maggior grado di efficienza, a livello di singoli operatori e nel complessivo settore, mediante il conseguimento di economie di scala (ERSAR, 2011).

L’esistenza di vantaggi connessi allo sviluppo dimensionale dei gestori è stato oggetto di analisi nella letteratura scientifica: in particolare, lo studio di Martins et al. (2006) evidenzia come per 282 operatori portoghesi del segmento retail, di cui è analizzata la struttura dei costi nell’anno 2002, la scala media sia al di sotto del minimo efficiente, sottolineando, conseguentemente, la necessità di porre in essere processi di integrazione tra gestori piccoli e medi, ma solo fino ad una determinata soglia, dato che le utility più grandi riportano ritorni di scala decrescenti.

Significative economie di scala sono state messe in luce anche dallo studio di Correira e Marques (2011) su un campione di 68 gestori considerati nel biennio 2004-2005, giustificando l’esistenza delle stesse alla luce della presenza di elevati costi fissi, della possibilità di scontare migliori prezzi sul fronte della fornitura e della migliore divisione e specializzazione del lavoro, possibile solo nelle realtà di più grandi dimensioni.

Infine, l’analisi di Marques e De Witte (2011), condotta su un campione di 66 gestori portoghesi nel 2005, riafferma l’esistenza di economie di scala per i gestori di piccole dimensioni e la sussistenza di diseconomie di scala per i gestori più grandi, causate dagli elevati costi per il personale: viene così definita una dimensione ottimale, identificata nella distribuzione di 10 milioni di m3 di acqua all’anno, a cui sono associate una popolazione servita compresa tra 160.000 e 180.000 abitanti e una riduzione del numero dei gestori da 300 a 60. Per quanto riguarda il grado di integrazione verticale, per effetto della riforma intervenuta nel settore nel 1993, solo il 38% degli operatori svolge, nel Portogallo continentale, sia la funzione di raccolta e vendita all’ingrosso dell’acqua sia la distribuzione e la vendita al dettaglio; tale deverticalizzazione del sistema, tuttavia, sembra essere non conveniente sotto il profilo dei costi: secondo da Cruz et al. (2013) operatori integrati verticalmente evidenziano, infatti, una maggiore efficienza in ciascun segmento e nel complesso rispetto agli operatori presenti solo nel segmento all’ingrosso o solo nel segmento al dettaglio.

Inoltre, se si considerano anche i servizi di gestione e trattamento delle acque reflue, la percentuale degli operatori che erogano entrambi i servizi, nell’ingrosso e nel dettaglio, scende dal 38% al 28%, percentuale che denota la presenza di un ampio numero di gestori che si occupano solo di una specifica fase del ciclo dell’acqua (ERSAR, 2011). Maggiore risulta, invece, il livello di integrazione considerando il solo retail, nel quale il 91% degli operatori che distribuiscono l’acqua al dettaglio svolgono anche il servizio di raccolta delle acque reflue, con possibile conseguimento di economie di scopo (ERSAR, 2011).

La presenza di queste ultime non emerge però con evidenza dalle analisi empiriche: in particolare Martins et al. (2006) mostrano i risparmi di costo derivanti dell’erogazione congiunta del servizio di distribuzione di acqua potabile e di raccolta delle acque reflue solo fino alla soglia minima di efficienza, oltre la quale la separazione delle due attività risulta essere la scelta più conveniente. Diseconomie di scopo sono evidenziate anche da Correira e Marques (2011) e da Marques e De Witte (2011): i primi identificano nella minore specializzazione la causa della più bassa produttività dei gestori che operano in più business, mentre i secondi riconducono le diseconomie di scopo alla specifica categoria dei costi per il personale, che risultano maggiori nei gestori più grandi e che operano sia nel segmento dell’acqua potabile sia nel segmento delle acque reflue.

Un’ultima considerazione in merito alla composizione del mercato riguarda la proprietà, con riferimento alla quale si osserva la netta prevalenza di operatori pubblici: i dati EUREAU (2009) riferiti al 2008 indicano che questi ultimi servono l’84% della popolazione nel segmento dell’acqua potabile e l’88% nel segmento delle acque reflue; la porzione di mercato detenuta da operatori privati risulta invece rispettivamente pari al 14% e al 10%; infine la quota spettante agli operatori misti si attesta al 2% in entrambi i segmenti (Fig. 10).


Gli effetti dell’ammissione nel settore del capitale privato, che risulta tuttavia ancora largamente minoritario, non emergono con chiarezza nelle analisi condotte fino ad oggi: se Correira e Marques (2011) mettono in evidenza la maggiore efficienza dei gestori privati, Marques (2008) collega la maggiore produttività degli stessi, non tanto alla proprietà in sé, quanto all’assoggettamento limitato a questi gestori ad attività di regolamentazione economica e di qualità. Diversamente, da Cruz e Marques (2012), in un’analisi relativa all’impiego di società miste nell’erogazione di servizi locali, dimostrano che le partnership pubblico-privato, finalizzate a definire un equilibrio tra efficienza di costo e questioni di natura sociale, falliscono nel loro intento in quanto la protezione dell’interesse pubblico risulta minata dalla complessità gestionale di queste entità.

Anche Silvestre (2012) mostra la migliore performance in termini di tariffe e di qualità del servizio erogato in gestione diretta rispetto alla gestione di servizi in partnership o in concessione; infine, da Cruz e Marques (2011) evidenziano la più elevata produttività dei gestori pubblici che erogano servizi in-house rispetto alle società miste e private, richiedendo tuttavia al legislatore di introdurre una logica competitiva anche tra i comuni al fine di migliorarne le performance.