Istituzioni ed interessi nel policy making europeo: l'advocacy coalition nell'evoluzione della politica energetico-climatica

Le politiche energetiche, sia in Europa che nel resto del mondo, sono sempre state un ambito caratterizzato da forti interessi nazionali. Questo riflette i differenti bisogni di ogni Stato, che variano a seconda delle risorse disponibili e delle possibilità di importazione e di esportazione.
L'Unione Europea nello specifico presenta una grande varietà di priorità nazionali spesso divergenti fra loro; infatti mentre i Paesi Bassi, la Danimarca ed il Regno Unito risultano essere produttori netti di energia, Germania ed Italia sono grandi importatori, a causa della carenza di risorse interne (Matlary 1997). Tale situazione ha impedito la formazione di basi comuni che portassero allo sviluppo di una politica energetica comune, che è invece rimasta una policy di carattere prettamente intergovernativo. Ciò è avvenuto nonostante i fondamenti per lo sviluppo di un processo di integrazione energetica fossero stati presenti sin dall'inizio del cammino verso la costituzione di ciò che oggi è l'Unione Europea: due dei tre trattati posti a fondamento del processo riguardavano infatti tematiche energetiche, la CECA e l'EURATOM; la necessità di coordinamento politico per l'istituzione di un mercato comune del carbone, al tempo risorsa energetica principale per le economie europee, portò a risultati importanti che però rimasero confinati alla sfera economica (Matlary 1997). Con la progressiva diminuzione di importanza del carbone nel mix energetico degli Stati Membri, crebbe di importanza la tecnologia nucleare, ma soprattutto cominciò a delinearsi una forte dipendenza dalle importazioni di petrolio e, data l'economicità di queste due fonti in quel frangente storico, non vi furono incentivi alla creazione di una Politica energetica comune (Baumann e Simmerl 2011). La situazione cambiò a seguito della crisi petrolifera del 1973, che portò a rudimentali forme di cooperazione, quale ad esempio l'istituzione dell'Agenzia Internazionale per l'Energia (IEA), creazione peraltro dell'allora Segretario di Stato statunitense Henry Kissinger. Tale collaborazione nasceva dalla necessità americana di creare un fronte comune dei Paesi consumatori di petrolio da contrapporre al divide et impera attuato dall'Organizzazione di Paesi Esportatori di Petrolio (OPEC). In questo quadro venne istituito il meccanismo di oil-sharing in caso di situazioni di emergenza sul fronte dell'approvvigionamento, sistema che la Francia preferì non adottare in virtù del perseguimento di una politica estera, ed anche energetica, autonoma ed indipendente; ciò ritardò ulteriormente l'eventuale inizio di un processo di integrazione in campo energetico (Matlary 1997). Nonostante la problematica dell'approvvigionamento petrolifero fosse condivisa dagli Stati Membri della Comunità, la collaborazione tra i governi in ambito energetico continuava a limitarsi ai meccanismi introdotti dai trattati CECA ed EURATOM, che nel frattempo erano stati accorpati (con il Trattato CEE) in seguito all'approvazione del Trattato di Parigi (Trattato di Fusione) nel 1967. A causa della mancanza di una visione geo-energetica condivisa, il ruolo della Commissione in questo ambito era estremamente ridotto e subordinato al volere degli Stati Membri e al loro procedere unanime; infatti l'unica azione degna di nota della Commissione fu quella di emanare direttive riguardanti la creazione di riserve per 90 giorni in caso di emergenza (misura peraltro già adottata da molti paesi IEA) e, più in generale, raccomandazioni concernenti la sicurezza dei rifornimenti. Negli anni, la dipendenza da idrocarburi continuò a crescere al punto da rendere i Trattati CECA ed EURATOM sempre meno adatti a fungere da fondamento per una politica di integrazione: se il primo vedeva la sua importanza scemare in virtù della riduzione dell'utilizzo del carbone come risorsa energetica, il secondo perse di rilevanza in misura ancora maggiore quando negli anni ottanta alcuni Paesi (Italia ed Austria) rinunciarono alla tecnologia nucleare.
La tematica del processo di integrazione energetica diventò d'attualità solo in seguito alla ratifica dell'Atto Unico Europeo, che vide l'inizio del processo di creazione del Mercato Interno dell'Energia (IEM). La Commissione cercò di implementare misure in grado di liberalizzare i mercati dell'energia, specialmente quello del gas e dell'elettricità, incontrando enormi resistenze originate dalla struttura monopolistica e verticistica di produzione e trasmissione dell'energia e dell'elettricità. Quasi contemporaneamente il sorgere di una coscienza ambientalista nell'opinione pubblica europea ha cominciato ad influenzare le scelte in ambito energetico sia da parte degli Stati Membri che – ancor prima e maggiormente - da parte della Commissione. Tali sviluppi hanno ricevuto un ulteriore impulso a seguito del Trattato di Maastricht che formalizza l’impegno dell’UE nelle politiche ambientali e nello sviluppo sostenibile, nonché della firma del Protocollo di Kyoto nel 1997, accordo sulla protezione climatica seguito alla Conferenza mondiale sull’ambiente di Rio de Janeiro del 1992. La crescita di importanza della questione ambientale è uno degli elementi cruciali nella comprensione del processo di evoluzione della politica energetica europea: l'approvazione dell'Emission Trading System (ETS), così come il perseguimento di una politica di sviluppo ed investimento sull'energia da fonti rinnovabili non possono essere slegate dal rilievo che la questione ambientale ha progressivamente assunto nel contesto europeo. [...]