Cap and Trade e Carbon Taxes: analisi empirica e sviluppi futuri

Il Messico è il decimo Paese emettitore a livello globale di gas serra: nel 2013 ha emesso una quantità pari a 633 milioni di tonnellate di CO2 e, tale ammontare, è destinato ad incrementare nel futuro a seguito dell’attesa crescita economica, che
porterà il Messico a divenire la settima economia mondiale per GDP. Tuttavia, una serie di decisioni assai rilevanti in materia di politica climatica sono state assunte negli ultimi anni dall’amministrazione guidata dal Primo Ministro Peña Nieto: nel corso del mandato che scadrà nel 2018, la giurisdizione messicana, ha introdotto una serie di misure politiche volte ad incentivare la transizione energetica del Paese verso tecnologie a basse emissioni.
Il governo messicano ha inoltre fissato significativi obiettivi di riduzione delle emissioni: all’UNFCCC è stato presentato nel 2015 un CND contenente l’obiettivo di riduzione delle emissioni del 22% nel 2030 rispetto allo scenario del Business As Usual e, con la ratifica dell’Accordo di Parigi avvenuta nel 2016, tali obiettivi sono divenuti vincolanti a livello nazionale.

Il processo politico che ha portato all’implementazione dei diversi strumenti economici di mitigazione si è avviato con l’approvazione nel 2013 da parte del Congresso messicano del “General Law on Climate Change Law”, o GLCC, che, unendo le diverse parti del governo sotto un'unica iniziativa comune, ha fissato obiettivi e ha determinato una serie di azioni da attuare come, ad esempio, l’istituzione di un sistema volontario di Cap and Trade.

A prescindere da tale previsione, il primo strumento effettivamente adottato dal governo messicano per internalizzare l’inquinamento generato dagli emettitori, è stata la tassa sulle emissioni di carbonio, introdotta a livello nazionale nel 2014: tale Carbon Tax, assai simile a quella implementata alcuni anni dopo in Colombia, impone il pagamento ai produttori, agli importatori e agli utilizzatori di un aliquota pari a circa 3.5 $ per ogni tonnellata di CO2 rilasciata dalla combustione di tutti i combustibili fossili, ad eccezione del gas naturale. Il tax rate definito, nonostante sia leggermente inferiore a quello determinato nella Carbon Tax colombiana, è in linea con le tasse sulle emissioni applicate in Sud America (in Cile l’imposizione fiscale è di circa 5 dollari per tonnellata di CO2): l’affinità tra i carbon price definiti in tali giurisdizioni potrebbe dipendere dalla similarità tra le economia e tra i costi di abbattimento nella regione.

Le principali peculiarità di tale Carbon Tax sono due: inizialmente, l’imposizione fiscale non si basa sul pieno contenuto di carbonio del combustibile tassato, ma sulla differenza tra il tenore di carbonio del carburante tassato e il contenuto di carbonio del gas naturale. Il gas naturale oltre che essere esente dalla tassazione, fornisce la base di riferimento sulla quale calcolare l’imposta. Inoltre, per l’imposta, è previsto un limite di prezzo superiore: essa può ammontare al massimo al 3% del prezzo di vendita del carburante.
Tale imposizione fiscale ha fornito agli emettitori messicani un chiaro segnale di prezzo a lungo termine sul quale basarsi per compiere investimenti. Inoltre, l’esenzione dall’ambito di applicazione del gas naturale, ha incentivato le industrie e generatori di energia, ossia i settori maggiormente inquinanti, ad utilizzare tale combustibile fossile per compiere i processi di produzione.

La tassa in questione presenta un ulteriore analogia con quella implementata in Colombia: alle entità sottoposte alla tassazione è attribuito il diritto di ridurre in parte l’imponibile fiscale mediante l’utilizzo di crediti di riduzione ottenuti a seguito dell’implementazione di progetti di mitigazione in Messico, avvenuti dopo il 2014. I crediti in questione si configurano come “Certified Emission Reduction”, o “CER” e vengono ottenuti dagli emettitori a seguito di progetti che rientrano nel “Clean Development Mechanism”: essi possono essere portati in deduzione all’imposta da corrispondere dai soggetti passivi in base al valore di mercato degli stessi. Contestualmente a tale previsione è stata creata dalla giurisdizione messicana una piattaforma, ossia il MexiCO2 utilizzabile dai partecipanti per scambiarsi tali crediti CER.

L’architettura economica e finanziaria di tale tassa sulle emissioni ha generato quindi un ulteriore sistema di tassazione ibrido: alla tassa, ossia al price instrument dotato di limite superiore, si è affiancato un meccanismo rivolto alle quantità, rappresentato dalla possibilità di utilizzo e negoziazione dei crediti CER.
Il percorso intrapreso dall’amministrazione messicana non è tuttavia terminato con l’applicazione della Carbon Tax precedentemente analizzata: come già affermato, il GLCC, nel 2012 ha previsto l’implementazione volontaria di un sistema di Cap and Trade a livello nazionale.

Questa previsione è stata modificata: la Camera dei Deputati messicana, nel dicembre 2017, ha stabilito l’attuazione di un sistema ETS obbligatorio per ridurre le emissioni di gas serra. Ad oggi, per attuare ufficialmente l’implementazione del meccanismo, difetta solo l’approvazione dal Senato messicano, che dovrebbe comunque giungere, prima del termine del mandato dell’amministrazione Peña Nieto, prevista per la fine del 2018. Il sistema di Cap and Trade messicano sarà con alta probabilità implementato ufficialmente nell’Agosto del 2018: in tale data inizierà la fase pilota (Pilot Phase) che durerà 3 anni, al termine dei quali verranno aggiornate norme e regole di funzionamento, inizierà così la fase formale di implementazione (Phase 1).

Le esperienze accumulate dal Messico, dall’applicazione di sistemi di Cap and Trade volontari o pilota, potranno aiutare i decisori relativamente all’amministrazione e all’implementazione dell’ETS. Negli scorsi anni sono state avviate diverse simulazioni di un sistema di Cap and Trade con più di 100 entità sottoposte all’applicazione: tali esercizi, hanno permesso alla giurisdizione del Messico di compiere sperimentazioni e valutazioni circa il sistema in questione ed hanno inoltre consentito agli emettitori di comprendere a pieno il funzionamento dell’ETS prima dell’ufficiale implementazione. Inoltre, con l’istituzione del National Emissions Register, avvenuta nel 2014 per monitorare le emissioni di gas serra dei principali emettitori del Paese e regolare il funzionamento dei crediti “CER”, l’amministrazione messicana si è dotata di un Autorità in grado di amministrare autonomamente il sistema ETS di futura implementazione.

Relativamente al funzionamento del sistema, vi sono ancora dubbi sul rapporto che si instaurerà tra la Carbon Tax ed il meccanismo di Cap and Trade di nuova creazione. Ad oggi non è stato chiarito se il sistema ETS obbligatorio si affiancherà perfettamente alla tassa o se sarà applicato solo a determinati settori o ad alcuni combustibili: la coesistenza dei due meccanismi è tuttavia assai probabile, in quanto è in studio una modalità con la quale utilizzare le quote di emissione del meccanismo di Cap and Trade per compensare l’imposizione fiscale della Carbon Tax.

L’applicazione congiunta dei due strumenti economici di mitigazione, come osservato nelle altre giurisdizioni che hanno implementato entrambi i meccanismi, fornirebbe agli emettitori un segnale di prezzo inferiore a lungo termine (carbon price floor) sul quale basarsi per attuare investimenti per ridurre le emissioni garantendo il raggiungimento di significativi obiettivi di mitigazione.
L’amministrazione messicana inoltre ha sempre mostrato il proprio interesse per attuare una cooperazione interazionale tra sistemi di Cap and Trade: nel 2014 e nel 2016 sono stati siglati due Accordi tra l’Autorità messicana e quella californiana per sviluppare piani di lavoro comuni su alcuni aspetti del Cap and Trade.

Nel 2016 sono state aperte discussioni tecniche con le Autorità di Québec ed Ontario relativamente al funzionamento del sistema Cap and Trade e, nel 2017 a Parigi, è stato siglato, congiuntamente ad altre Nazioni dell’America, un documento con il quale le giurisdizioni di questi Paesi si sono formalmente impegnate per l’implementazione del carbon pricing e per l’attuazione di collegamenti (linking) tra sistemi di Cap and Trade di questi Paesi.
Nel 2017, inoltre, il governo messicano ha siglato a Cali con Colombia, Perù e Cile la “Pacific Alliance”: tale dichiarazione, già analizzata nel paragrafo relativo alla Colombia, rappresenta un ulteriore segnale di apertura ad un linking tra sistemi ETS della regione del Sud America.

È necessario, tuttavia, affermare che prima di attuare un collegamento con altri sistemi, la giurisdizione messicana dovrà risolvere alcune delle criticità che attualmente sono proprie di questo Paese: dovrà essere implementata una metodologia più sicura ed efficace nel raccogliere e monitorare i dati relativi alle emissioni prodotte dalle entità messicane e dovrà essere incrementata la capacità della giurisdizione nel far rispettare le norme ambientali agli emettitori.