Lo strumento del D.P.C.M. ai tempi dell’emergenza sanitaria Covid-19

Il D.P.C.M., in quanto atto relativo alle materie di competenza del Presidente del Consiglio, ha per oggetto una indefinita serie di materie: a norma dell’art. 95 Cost., infatti, spetta al Presidente del Consiglio il compito di dirigere la politica generale del Governo e di darvi attuazione, assumendosene la responsabilità anche in relazione a compiti propri dei singoli ministri o dei comitati interministeriali, della cui nomina ha assunto la paternità ex art. 92 Cost..
Il D.P.C.M. fa capo al potere regolamentare del vertice dell’esecutivo e identifica una fonte normativa autonoma dell’organo monocratico, che trova fondamento in un atto normativo primario, che investe del relativo potere il Presidente del Consiglio dei Ministri e ne determina i principi direttivi generali.
Il contenuto dei D.P.C.M., fino all’alba degli anni 2000, ha riguardato in prevalenza questioni tecniche, sia dettagliate che generiche, relative ad un settore specifico, in cui sono spesso coinvolti esperti tecnici della materia, anche se non sono mancati DPCM di contenuto particolare o discrezionale, relativi alla disciplina delle nomine dirigenziali.
Si è però progressivamente assistito a un incremento esponenziale e del tutto anomalo del ricorso al D.P.C.M., a partire soprattutto dalla XVI Legislatura, in misura del tutto trasversale rispetto all’area di competenza, senza che siano state attivate adeguate misure di pubblicità e di controllo da parte del Consiglio di Stato, sì che gran parte della dottrina ritiene che l’uso del D.P.C.M., incidendo sul sistema delle fonti di diritto, ha coinvolto il Presidente del Consiglio in materie di competenza dei Ministri di settore, determinando una dequalificazione delle fonti legislative.

Il ricorso allo strumento del D.P.C.M. si è intensificato probabilmente in concomitanza con la lunga crisi economico-finanziaria degli ultimi anni, che ha comportato, in ambito governativo, un rafforzamento del ruolo prima del Ministero dell’Economia e delle finanze e poi della Presidenza del Consiglio dei ministri nella gestione e soprattutto nella razionalizzazione delle spese.
La tipologia dei D.P.C.M. spazia dai regolamenti alle questioni organizzative e/o di personale, incluso l’aspetto retributivo, o al trasferimento e assegnazione di risorse, alla cessione di spazi finanziari, alla nomina e delega di funzioni nell’ambito governativo, alla sospensione dalla carica di presidente, assessore e consigliere regionale, alle funzioni di programmazione, alla costituzione in giudizio a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, al differimento di termini, alla formazione del bilancio della Presidenza del Consiglio, alla dichiarazione dello stato di emergenza o alla proroga dello stesso.
E sempre più massiccio è il rinvio da parte di decreti-legge e/o di decreti legislativi a successivi D.P.C.M. da adottare in attuazione della disposizione normativa, senza che tuttavia siano indicati con chiarezza i limiti del potere attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri. Particolarmente significativo è stato il sempre più diffuso ricorso alla decretazione di emergenza, che ha costituito il grimaldello, attraverso la dilatazione delle materie “emergenziali”, fino a ricomprendervi i “grandi eventi” (manifestazioni religiose, sportive, culturali, ecc.), per riconoscere così al Presidente del Consiglio, almeno fino alla novella introdotta dal d.l.n.59/2012 convertito in L. n.100/2012, un potere di natura straordinaria con possibilità di sospensione del diritto vigente.

Nel primo biennio della XVII Legislatura (2014-2015) sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale 116 D.P.C.M. nel 2014 e 97 D.P.C.M. nel 2015, per un totale di 213 D.P.C.M., senza che tuttavia, per come puntualizzato dal Comitato per la Legislazione negli Appunti relativi alla predetta legislatura, siano facilmente desumibili le norme che ne autorizzano l’emanazione, che non vengono distinte dalle altre disposizioni citate, spesso copiosamente, nel preambolo del decreto; solo 58 decreti trovano fonte in leggi ordinarie e 1 solo decreto in una legge di conversione, mentre ben 122 decreti sono autorizzati da decreti-legge o da decreti legislativi, facenti capo perciò alla medesima autorità di governo; 3 da regolamenti; 14 dal combinato disposto di norme risalenti.
Dopo aver segnato una leggera inversione di tendenza rispetto al passato, con un maggior coinvolgimento del Parlamento nell’attività legislativa, la XVIII legislatura è stata costretta ad affrontare la più importante emergenza sanitaria della storia repubblicana, in conseguenza della conclamata pandemia COVID-19, definita dal Direttore dell’OMS Tedros Adhanom Ghebreyesus la più grave delle sei emergenze sanitarie globali dichiarate ai sensi dei regolamenti sanitari internazionali.