Il Whistleblowing in Italia: sistema normativo, diffusione e pratica aziendale

Transparency International è nata nel 1993 a Berlino e rappresenta ad oggi la più grande organizzazione a livello mondiale che si occupa di prevenire e contrastare la corruzione. La sua missione è dare voce alle vittime e ai testimoni di corruzione e collabora con governi, aziende e cittadini per mettere un freno proprio alla corruzione. Transparency International Italia fu fondata alcuni anni dopo, precisamente nel 1996. A livello internazionale il suo più grande contributo è rappresentato dalla redazione di un report annuale, il Business Integrity Country Agenda, nel quale viene valutato il lavoro di lotta alla corruzione svolto dai paesi in cui l’organizzazione è presente.

Transparency International Italia (per semplificare la lettura di seguito ci si riferirà all’organizzazione con il solo termine “Transparency”) ha iniziato ad occuparsi di whistleblowing nel 2009 cercando di promuovere il più possibile il dibattito politico al riguardo. I primi risultati ottenuti sono stati l’inserimento dell’art. 54 bis nel D. Lgs. 165/2001 e la creazione da parte dell’ANAC delle “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, entrambe già trattate nel precedente capitolo della presente tesi, oltre che la nascita della legge 179/2017.

Nel 2016 ha elaborato delle linee guida per la predisposizione di procedure in materia di whistleblowing con l’obiettivo principale di promuovere ulteriormente la pratica anche nel settore privato, anche se è necessario specificare che le seguenti linee guida si possono applicare tanto al settore privato quanto al settore pubblico. Un altro obiettivo, ma di carattere più generale, è quello di contrastare la commissione di illeciti e di combattere la cultura del silenzio.

Le linee guida si aprono con la presentazione delle definizioni degli elementi che compongono il whistleblowing seguita da una panoramica della normativa vigente a livello internazionale e nazionale, i quali figurano come aspetti già trattati in precedenza nella presente tesi.

I principi chiave che dovrebbero ispirare la stipulazione di procedure di whistleblowing, secondo Transparency, sono:

• regole le più chiare e semplici possibili al fine di prevedere una corretta applicazione delle procedure stabilite. Per ottenere ciò le procedure devono esplicitare in maniera chiara chi sono i destinatari, quali sono le tipologie di irregolarità che possono essere oggetto di segnalazione, quali sono i canali attraverso cui effettuare le segnalazioni, quali caratteristiche deve avere la segnalazione, quali sono le tutele che vengono garantite al segnalante e al segnalato, quali sono le conseguenze in caso di abuso delle segnalazioni e quali sono le azioni che l’organizzazione intraprende a seguito della segnalazione;

• promozione della cultura della trasparenza a partire dai vertici aziendali al fine di incoraggiare l’intera organizzazione a segnalare ogni possibile situazione di rischio;

• riservatezza e protezione dei dati personali, sia del segnalante che del segnalato, al fine di evitare che tali soggetti siano vittime di ripercussioni o discriminazioni da parte di colleghi e superiori;

• anonimato, chiaramente nei limiti di legge, al fine di promuovere ulteriormente l’attività di whistleblowing. Viene ritenuto importante ammettere segnalazioni anche in forma anonima in quanto attualmente gli individui, dato il contesto culturale in cui vivono, sono ancora restii ad effettuare segnalazione. I segnalanti anonimi devono inoltre comprendere che l’anonimato renderebbe più difficile la loro tutela da parte dell’organizzazione oltre che l’attività di indagine e la ricezione di feedback;

• l’attività di whistleblowing non deve comprendere la lamentela personale in quanto la prima viene fatta a tutela di un interesse non personale attinente a pericoli o rischi che minacciano l’organizzazione nel suo complesso e la collettività, mentre la seconda viene fatta per un tornaconto personale che non ha nulla a che vedere con la salvaguardia degli interessi e dell’incolumità dei terzi;

• feedback da parte dell’organizzazione nei confronti del segnalante con lo scopo di incentivare ulteriormente l’attività di segnalazione. È ritenuto saggio fornire riscontro almeno nel momento in cui la segnalazione è stata presa in carico, in maniera tale da richiedere eventuali ulteriori dettagli, e quando l’attività di verifica si è conclusa;

• formazione per garantire una migliore conoscenza delle procedure. Per i dipendenti devono essere sottolineate le modalità con cui effettuare le segnalazioni mentre per i dirigenti devono essere individuate le migliori tecniche per gestirle;

• tutele per il segnalante e il segnalato al fine di evitare ripercussioni e discriminazioni che possano minacciarli come persone e lavoratori.

Ora si tratterà più nel concreto dei contenuti delle procedure di whistleblowing. Innanzitutto, si ritiene opportuno far rientrare tra i soggetti coinvolti tutti coloro che intrattengono rapporti con l’organizzazione, quindi in questo caso di parla di: dipendenti sia a tempo indeterminato che non; dirigenti; stagisti; amministratori; membri degli altri organi sociali; soggetti terzi non dipendenti quali consulenti, collaboratori e intermediari.

Gli atti e gli eventi che possono essere oggetto di segnalazione sono: atti che possono integrare reati, illeciti o irregolarità; comportamenti a danno dell’interesse pubblico o dell’ente privato; azioni suscettibili di arrecare un danno patrimoniale o di immagine all’organizzazione; azioni suscettibili di arrecare un danno alla salute o alla sicurezza pubblica dei dipendenti o dell’ambiente; atti posti in essere in contrasto con codici etici o di comportamento. Si ritiene importante, inoltre, ricordare che non possono essere oggetto di segnalazione le lamentele personali e le mere voci “di corridoio”.

Sul fronte del contenuto della segnalazione, non è ritenuto indispensabile che il segnalante fornisca tutte le prove necessarie per dimostrare il fatto riportato in quanto è assolutamente plausibile che non abbia i mezzi o le capacità per farlo. Al fine di rendere più efficaci possibili le segnalazioni, è utile che esse contengano il maggior numero dei seguenti elementi: le generalità del segnalante; una chiara e completa descrizione del fatto oggetto di segnalazione; le circostanze di tempo e luogo del fatto segnalato; le generalità o altri elementi che consentano di identificare il soggetto che ha posto in essere il fatto segnalato; la presenza di altri soggetti che potrebbero essere a conoscenza del fatto riportato; l’indicazione di documenti che potrebbero confermare il fatto segnalato. Al fine poi di rendere più agevole e completa l’attività di whistleblowing, è considerato buona pratica la creazione di un modulo predisposto in cui riportare quali sono gli elementi obbligatori e quali sono invece quelli facoltativi.
Ritornando per un momento sul discorso delle segnalazioni anonime, le linee guida di Transparency suggeriscono la creazione di un canale di comunicazione apposito per tali segnalazioni. Il suddetto canale deve inoltre poter permettere uno scambio di informazioni tra il segnalante e il soggetto preposto a ricevere e gestire la segnalazione, al fine di migliorare e integrare la segnalazione anonima se necessario.

Per quanto riguarda il soggetto preposto alla ricezione e alla gestione delle segnalazioni si consiglia, per le grandi società, di assegnare il ruolo o al responsabile della funzione compliance o al responsabile della funzione di internal audit o a un comitato rappresentato da soggetti appartenenti a varie funzioni (ad esempio: legale, internal audit, compliance e finanziaria). Per le PMI, date le loro dimensioni e strutture interne, la carica potrebbe essere assunta dal datore di lavoro. In ogni caso è possibile rivolgersi ad un ente o soggetto esterno, dotati di comprovata professionalità, che si occupino di gestire la prima fase di ricezione delle segnalazioni in condivisione con l’organizzazione.

Oltre ad indicare chiaramente qual è il soggetto principale preposto alla ricezione, è bene che le procedure di whistleblowing prevedano la possibilità di inviare le segnalazioni anche a soggetti alternativi, i quali possono corrispondere alle figure individuate in precedenza. Tale alternativa rappresenterebbe un importante strumento che eviterebbe il problema di inoltrare la segnalazione ad un soggetto gerarchicamente subordinato al segnalato o che esso stesso sia il segnalato o che abbia un potenziale interesse correlato alla segnalazione tale da comprometterne l’imparzialità e l’indipendenza di giudizio. È consigliabile, inoltre, individuare nel diretto superiore del segnalante un possibile soggetto di raccordo tra lo stesso segnalante e l’organismo preposto a ricevere la segnalazione, ciò nel caso in cui il segnalante si sentisse più a suo agio a riferire al diretto superiore. In tal caso, si suggerisce che sia lo stesso diretto superiore ad informare della segnalazione il soggetto preposto alla ricezione.

Relativamente ai canali di segnalazione, le linee guida di Transparency consigliano di farli gestire solamente ai soggetti destinatari delle segnalazioni con al massimo il supporto di personale che collabora con il suddetto soggetto in altre mansioni. I canali in questione devono essere dedicati esclusivamente alla segnalazione dei fatti idonei. Viene consigliata la presenza di canali alternativi tra di loro come indirizzi di posta elettronica, software interno dedicato, numeri fax e indirizzi di posta tradizionale per le comunicazioni scritte. Il canale di comunicazione su cui bisognerebbe rivolgere maggiore attenzione è il software interno dedicato in quanto risulta essere più agevole nella realizzazione della procedura di whistleblowing e al tempo stesso fornisce maggiori garanzie di riservatezza dell’identità del segnalante, soprattutto se si realizza un sistema crittografato come consigliato dall’ANAC.

Per quanto riguarda i compiti a carico del soggetto preposto alla gestione delle segnalazioni, il primo dovere che grava su di esso è quello di effettuare un controllo di ammissibilità delle segnalazioni. Ciò va fatto non solo per distinguere le segnalazioni dalle mere lamentele personali ma anche perché è plausibile che il fatto riportato sia già oggetto di un’indagine interna o, addirittura, dell’autorità nazionale di controllo competente. Quando si effettua il primo controllo si deve verificare anche il livello di rischio per l’organizzazione e/o per i terzi e se la segnalazione contiene elementi sufficienti per avviare un’indagine o se ne sono necessari altri.

Nel caso in cui la segnalazione risulti essere una mera lamentela personale o essere oggetto di un’indagine in corso, essa verrà semplicemente archiviata. Se risulta essere troppo generica o priva di elementi essenziali, il soggetto preposto dovrà richiedere ulteriori informazioni al segnalante. Se ciò dovesse essere impossibile in quanto la segnalazione è giunta in via anonima o il segnalante non dovesse essere in grado di fornire le ulteriori informazioni necessarie, allora in questo caso si potrà procedere all’archiviazione della segnalazione. Nell’eventualità, invece, in cui la segnalazione risulti completa, si passerà ad un’indagine approfondita sui fatti oggetto della stessa con il fine di appurarne la fondatezza. Per fare ciò, si ritiene adeguato che il soggetto preposto ricorra alla collaborazione delle altre funzioni aziendali attraverso la condivisione di informazioni e documenti in loro possesso.

A prescindere da ogni possibile scenario qui sopra presentato, è opportuno che la procedura di whistleblowing imponga in capo al soggetto preposto: la compilazione di un report finale in chiusura dell’indagini; l’archiviazione di tutta la documentazione pertinente all’indagine in modo idoneo ad evitare l’accesso di terzi alle informazioni raccolte; la fornitura di feedback costanti al segnalante in merito all’attività svolta al fine di rassicurarlo e renderlo più partecipe per future evenienze.
Le tutele da garantire al segnalante devono essere poste in essere in maniera tale da eliminare la possibilità che esso possa ricevere ritorsioni o comportamenti discriminatori in virtù della sua segnalazione. Per tale ragione è importante tenere l’identità del segnalante la più riservata possibile. […]