La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie

Al fine di colmare le lacune emerse con riferimento alle tutele di tipo privatistico previste nel codice del consumo, il legislatore del 2012 ha introdotto, mediante l'art. 37 bis cod. cons., un nuovo meccanismo di tutela (di tipo pubblicistico) del consumatore avverso le clausole vessatorie inserite nei contratti tra consumatori e professionisti che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o mediante la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari.

Il nuovo sistema di controllo, di stampo amministrativo e non contenzioso, è stato affidato all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, e si articola in un controllo c.d. preventivo-consultivo (l'interpello preventivo) e un controllo c.d. successivo-prescrittivo (d'ufficio o su denuncia).

In virtù di tale attribuzione, l'autorità antitrust è oggi depositaria di funzioni non più solo di regolazione dei mercati, ma anche di tutela degli interessi collettivi dei consumatori.
Si realizza così il passaggio da un sistema di controllo giudiziale a un sistema di controllo "misto" o "integrato".

Il nuovo strumento di public enforcement della consumer protection completa e arricchisce il preesistente sistema dei tradizionali rimedi di private enforcement disciplinati dal codice del consumo. Si configura così, in materia di clausole vessatorie, un doppio binario di tutela (pubblicistica e privatistica) del consumatore, come già avvenuto in relazione alle pratiche commerciali scorrette. I rimedi di private e public enforcement operano in un'ottica di complementarietà.

Invero, un controllo di tipo amministrativo in relazione alle clausole vessatorie non rappresenta una novità nel nostro ordinamento: il vecchio art. 2, comma 2, lett. h) e i), della l. 29 dicembre 1993, n. 580 (novellata nel 2010) prevedeva un controllo delle Camere di Commercio sulle clausole inique inserite in contratti standard.

In caso di accertamento positivo dell'abusività di una determinata clausola, l'organo camerale non poteva adottare sanzioni amministrative dirette (a differenza della potestà oggi attribuita all'AGCM), ma solo un parere volto a sollecitare il professionista/predisponente a modificare la clausola incriminata, sotto minaccia dell'esercizio dell'azione inibitoria ai sensi dell'art. 37 cod. cons. Le apposite commissioni di controllo istituite all'interno delle Camere di commercio, su istanza dei consumatori o d'ufficio, instauravano un procedimento nel corso del quale, in contraddittorio con l'impresa predisponente - riscontrato il carattere abusivo della clausola sottoposta a controllo - sollecitavano la stessa alla riformulazione del testo negoziale, secondo il proprio suggerimento.

Il conformarsi dell'impresa alla richiesta della commissione determinava l'archiviazione del procedimento; l'inottemperanza, invece, ingenerava in capo all'organo camerale il potere di agire giudizialmente contro l'impresa predisponente attraverso l'esercizio dell'azione inibitoria ex art. 37 cod. cons.

L'art. 5, comma 4, del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 219, come già osservato e come si vedrà anche nel prosieguo del presente lavoro, ha sottratto alle Camere di Commercio la competenza ad accertare la vessatorietà delle clausole nei contratti tra consumatori e professionisti. Di conseguenza, sono stati eliminati dall'art. 37 bis cod. cons. i richiami alle Camere di Commercio e alle loro Unioni, ferma restando la facoltà (e non l'obbligo) dell'AGCM, nell'esercizio delle sue competenze, di sentire le Camere di Commercio interessate o le loro Unioni (art. 37 bis, comma 5, ult. proposizione, cod. cons.).

Dall'analisi, condotta nel presente Capitolo, dell'evoluzione legislativa degli strumenti nazionali di tutela esperibili contro l'utilizzo di clausole vessatorie nei contratti dei consumatori emerge una moltitudine di rimedi (pubblicistici e privatistici, amministrativi e giudiziali, preventivi e successivi, collettivi e individuali), finalizzati a fornire al consumatore, in quanto contraente debole, una protezione per la sua posizione di debolezza, ed arginare il fenomeno delle clausole vessatorie, che rischiano di determinare una prevaricazione del professionista "forte" e una conseguente alterazione dell'equilibrio contrattuale. Si determina così una «circolarità virtuosa» che, attraverso strumenti diversi, persegue l'obiettivo di preservare e accrescere la correttezza del mercato, attribuendo all'AGCM il ruolo di guardiano del mercato corretto e, quindi, libero.

Non resta che dedicarsi al tema della tutela amministrativa contro le clausole vessatorie di cui all'art. 37 bis cod. cons., oggetto del presente lavoro.